Губернаторские выборы - 2003 и кадровый кризис в регионах

В 2003 году в России начнется третий цикл региональных выборов. В основе списка — те 11 регионов, где в порядке эксперимента первые губернаторские выборы по особому решению центра были проведены еще в 1995 году. К ним добавляются Таймыр и Магаданская область, где назначены досрочные выборы, Ленинградская область, где график выборов «сбился» в связи с досрочными выборами 1999 году, а также две республики — Карачаево-Черкесия и Мордовия, где выборы проходят по своему графику.

Прежде чем говорить о собственно выборах, следует указать на два принципиально важных вопроса, решение которых окончательно определит электоральные сценарии. Самая первая проблема прогнозирования этих выборов заключается в том, что определить их число в 2003 году просто невозможно, также как нельзя назвать их точную дату. В статье речь будет идти о 17 регионах (без Москвы), это — максимальное число субъектов федерации, в которых выборы могут пройти в 2003 году (если не будет каких-либо досрочных выборов). Но с высокой вероятностью число избирательных кампаний будет меньше, поскольку часть из них «перетечет» на 2004 год.

Ломка графика выборов может быть связана с тем, что привлекательной для губернаторов технологией является только совмещение губернаторских выборов с президентскими. Выборы 2000 года показали, что избираться в один день с Владимиром Путиным очень выгодно. Причем совмещение совмещению рознь, поскольку губернаторские выборы, которые проводятся в один день с думскими, невыгодны для губернаторов. Думские выборы в России проходят на волне критики властей со всех сторон, именно на них приходится пик протестных настроений. В этот день наилучшие перспективы получают кандидаты КПРФ, кампания которых разворачивается в рамках единого наступления левых сил на власть.

Регионы, где полномочия губернаторов истекают в 2003 году, не прочь их продлить ради этой замечательной цели. Принципиально важно, что в законодательстве нет нормы, вынуждающей регионы совмещать свои выборы с ближайшими федеральными. На сей счет есть только устная рекомендация Александра Вешнякова, который предложил совместить региональные выборы 2003 года с парламентскими, а выборы 2004 года — с президентскими. Но устная рекомендация Александра Вешнякова с некоторых пор воспринимается в регионах как голос президентской администрации.

Итак, количество выборов в 2003 году может сократиться. Примечательна ситуация в Свердловской области, где Эдуард Россель планирует избираться одновременно с президентом, «перескочив» через парламентские выборы (его полномочия истекают в сентябре). Пока закон ему этого не запрещает. Самые серьезные основания для такого переноса имеют регионы, где второй тур губернаторских выборов прошел в январе 2000 года (Московская, Новосибирская и Тверская области). По «формуле Вешнякова» губернаторы в этих трех регионах должны избираться в марте 2004 года, а не декабре 2003 года. Впрочем, наиболее самоуверенные губернаторы уже не избегают совмещения своих перевыборов с думскими выборами. Наиболее показателен пример белгородского губернатора Евгения Савченко, который в 1999 года добровольно урезал себе срок полномочий и, используя эффект неожиданности, избрался весной. Сейчас он не прочь вернуть упущенное и планирует избираться в декабре. Таким образом, определяя сроки своего переизбрания, губернаторы будут самостоятельно выбирать между тремя вариантами — «путинским», «думским» и «раздельными» выборами.

Кому светит третий срок

Другой важный вопрос — это право губернаторов на третий срок. Проблема третьего губернаторского срока существует в 10 регионах из 17. По федеральному законодательству вся «горячая десятка» имеет право избираться вновь, причем для многих из них это вообще будет де-юре первый срок. В региональном законодательстве во многих случаях сохраняются ограничения, что может приводить к мучительным и неприятным судебным разбирательствам по аналогии с Якутией. В большинстве регионов юридические препятствия для переизбрания губернаторов на третий срок могут быть сняты. Глава Мордовии уже спокойно пошел на выборы, не опасаясь за судьбу своего третьего (де-юре - первого!) срока.

В случае внесения предлагаемых Дмитрием Козаком поправок в федеральный закон об основах государственной власти в субъектах федерации право определения отсчета сроков в спорных ситуациях перейдет к региональным парламентам, от которых губернаторы будут добиваться выгодных для себя решений. В будущем году серьезно вырастет роль законодательных собраний, поскольку именно они будут принимать решения о переносе выборов и отсчете сроков. Недавняя битва за депутатские кресла в Санкт-Петербурге открыла сезон «большой охоты» за голосами региональных парламентариев.

Ситуацию вокруг третьего срока нельзя считать просто конъюнктурной политической игрой. Острота данного вопроса на самом деле отражает глубинные проблемы развития политической системы в России. Попросту говоря, менять действующих губернаторов в большинстве случаев не на кого, а если запретить им баллотироваться, то может выйти себе дороже: выборы станут совершенно непредсказуемыми, вырастет вероятность прихода к власти несистемных элементов. Стенания по поводу застоя в региональной элите, который неизбежен в случае избрания губернаторов на третий срок, по-своему оправданы. Но то что для одних застой, для других — политическая стабильность. И возможно региональный застой — этот как раз то, что нужно Владимиру Путину для собственного переизбрания: проверенные люди в регионах скорее смогут мобилизовать административный ресурс, нежели новички. А смену одних экономических и политических преференций на другие, что и означает обычно смена губернатора в наших условиях, вряд ли можно считать переходом от застоя к бурному развитию.

В то же время третий срок является временным решением проблемы региональной стабильности, но ничего не решает на перспективу. А перспектива такова, что новая региональная элита в наших условиях не сформировалась и не может сформироваться: эту задачу не решают ни на партийных, ни на федеральных карьерных лестницах. Взять даже простейший случай, когда губернатор уступает место специально определенному преемнику. Но почти любой российский губернатор думает только о своей власти и не занимается выращиванием преемников. Ни в одном российском регионе не было передачи власти «реальному» преемнику, который честно воспроизводил бы ту же политику: «преемник» всегда начинал выстраивать совершенно новую систему отношений, исходя из своих личных отношений и предпочтений. Гибель Валентина Цветкова показала, что никакой преемственности власти в России не получается: на фоне безвременно ушедшего «гиганта» все члены его команды смотрятся «карликами». Поэтому и.о. губернатора Николай Дудов имеет мало шансов на успех, и власть с высокой вероятностью перейдет в руки другой группы интересов во главе с магаданским мэром Николаем Карпенко.

Знакомые все лица?

Региональные выборы 2003 года все-таки пройдут по «застойному» сценарию, поскольку их есть кому выигрывать. В 90-е годы в России сформировался тип губернатора — хозяйственника, обычно прошедшего советскую управленческую школу и выучившего постсоветские уроки ведения бизнеса в условиях, приближенных к боевым. Те, кто пришел к власти позже, старались научиться тому же у «старших товарищей». Власть в регионе стала предельно концентрированной и персонифицированной. Влияние губернатора в центре сейчас действительно резко упало, но на периферии глава региона остается безусловным лидером, привыкшим вмешиваться буквально во все. Современный губернатор — это ключевая фигура в распределении бюджетных средств, в осуществлении контроля за местным самоуправлением и деятельностью экономических субъектов, делающая это в меру своих сил и способностей. Любой российский губернатор имеет прекрасные возможности, чтобы стать безальтернативной фигурой в регионе, на порядок превосходящей буквально всех: результат зависит от его интеллекта и природной агрессивности.

Многие действующие главы практически обеспечили себе победу, на протяжении многих лет уничтожая любую альтернативу и наращивая свои административные возможности. С самой высокой вероятностью останутся главами своих регионов Олег Бетин, Борис Громов, Николай Меркушкин, Виктор Кресс, Вячеслав Позгалев, Леонид Полежаев, Михаил Прусак, Евгений Савченко. Неплохими выглядят позиции Валерия Сердюкова в Ленинградской области, хотя первые выборы дались ему с трудом.

Результат выборов практически предрешен в 10-11 регионах из 17, если добавить сюда неизбежную победу Олега Бударгина на выборах губернатора Таймыра и прогнозируемый успех Николая Карпенко в Магаданской области. Московская область, конечно, непростой регион, поскольку здесь по «традиции» будут баллотироваться все, кому не лень. Кроме того ухудшились отношения Бориса Громова с Юрием Лужковым и произошел разрыв губернатора с Михаилом Менем, который теперь работает в московском городском правительстве и выстраивает собственные политические планы. В то же время действующий губернатор популярен и имеет достаточное стартовое преимущество, позволяющее прогнозировать победу. Но несколько регионов относятся к числу «проблемных», поскольку с ними связаны сложные интриги. Это — Башкирия, Карачаево-Черкесия, Новосибирская, Свердловская, Тверская и Ярославская области. Здесь или сам губернатор слаб, или ему активно хотят «подставить ножку».

Старые региональные счеты

В значительной степени расстановку сил на предстоящих выборах определят старые счеты между местными группами влияния. Расколы в региональной элите обычно весьма устойчивы и могут проявляться на протяжении нескольких избирательных кампаний подряд. Один из типичных сценариев — конкуренция между губернатором и мэром областного центра. Он вероятен в Ярославской области, где мэр Виктор Волончунас дважды отказывался бороться с губернатором Анатолием Лисицыным, но на третий раз может и не утерпеть. В этом случае позиции действующего губернатора могут существенно ухудшиться, поскольку мэр пользуется высокой популярностью в Ярославле, где проживает около половины всех избирателей региона.

Другой привычный сценарий — борьба «партии власти» с левой оппозицией. Коммунисты вновь уделяют повышенное внимание региональным выборам и намерены активно на них «светиться», работая если не на победу, то на раскрутку своих перспективных лидеров в регионах. На выборах в Мордовии при всей их предрешенности они уже выдвинули своего довольно известного кандидата — директора завода Анатолия Чубукова. Наиболее сильные и раскрученные кандидаты — Татьяна Астраханкина в Тверской области и Александр Кравец в Омской. Принципиальную важность для КПРФ имеет реванш в «красной» Тамбовской области, но яркого кандидата у них пока нет. Левые популярны и в Белгородской области, однако справиться с Евгением Савченко им вряд ли удастся.

Вездесущие акулы большого бизнеса.

Однако как показывают избирательные кампании последних лет, определяющее влияние на региональных выборах имеют уже не столько старые региональные счеты, сколько попытки активного и щедро оплаченного вмешательства со стороны Кремля или заинтересованных бизнес-групп. Именно решения этих структур могут спутать карты действующим губернаторам и привести к смене власти.

Если говорить о ближайших выборах, то позиция бизнес-групп будет иметь скорее стабилизирующий эффект: «олигархи» сжились с большинством губернаторов. Например, у «Северстали» нет никаких оснований менять Вячеслава Позгалева в Вологодской области, а этот альянс побить просто невозможно. Поддержка «Норильским никелем» Олега Бударгина превращает выборы на Таймыре в малоинтересное событие. Достаточно стабильны отношения «Сибнефти» с Леонидом Полежаевым и ЮКОСа с Виктором Крессом, и только их ухудшение или желание компаний поменять «хорошее» на «лучшее» может изменить существующий «застойный» сценарий.

В то же время в целом ряде регионов крупные корпорации могут попытаться сменить власть. Один из них уже определился: наиболее жесткое противостояние характерно для Новосибирской области, где СУАЛ и группа «Альфа» вместе постараются отстранить от власти Виктора Толоконского, препятствующего их попыткам взять под контроль Новосибирский электродный завод. Против новосибирского губернатора сыграют и сложные отношения с РАО «ЕЭС России» в связи с борьбой за «Новосибирскэнерго». Антигубернаторские бизнес-группы могут сделать ставку на наиболее раскрученного соперника Виктора Толоконского — сенатора Ивана Старикова или «придумать» нового кандидата.

Непростые ситуации могут сложиться в Ярославской и Ленинградской областях. На Ярославщине в связи с последними приватизационными решениями качественным образом меняется расстановка сил в экономической элите. Например, приватизация «Славнефти» сделала регион принципиально важным для группы Романа Абрамовича, а двигателестроение здесь переходит в руки Олега Дерипаски. Не будем забывать об интересах ТНК, которая сохранила часть своих позиций в «Славнефти», «Газпрома» и СИБУРа (Ярославский шинный завод) и пр. Пока позиции этих структур на выборах не определены. Губернатор Анатолий Лисицын должен сегодня срочно налаживать отношения чуть ли не со всеми столичными бизнес-группами, в противном случае некоторые из них могут сделать ставку на конкурентов, например, того же Виктора Волончунаса.

Вмешательство «большой» и «малой» олигархии очень вероятно и в Ленинградской области, хотя шансы Валерия Сердюкова пока оцениваются как высокие. Здесь пересекается огромное множество экономических интересов, и число заинтересованных групп постоянно растет в связи с развитием экспортных портовых комплексов. К привычным «гигантам» типа «Сургутнефтегаза» добавляются новые игроки, такие как группа МДМ или СУАЛ, только что ставший хозяином алюминиевой промышленности региона. Против Валерия Сердюкова могут выступить сторонники питерского губернатора Владимира Яковлева. Учитывая неоднородность региона и отсутствие у губернатора харизмы, а также давление больших денег и грозного соседа — Санкт-Петербурга выборы в Ленинградской области могут стать одним из самых сложных и насыщенных интригами событий электорального сезона.

Кремлевские интриги

Что касается Кремля, то его принципиальные решения также способны качественным образом изменить ситуацию в ряде регионов. Вообще делать ставку на замену действующих губернаторов в большинстве случаев нерационально. Однако в России уже успели привыкнуть к «силовым» решениям Кремля, который из разных соображений «вдруг» начинает перекраивать региональную элиту. В будущем году можно ожидать новых попыток борьбы влиятельных столичных кругов с губернаторами, которых недоброжелатели считают «динозаврами», не желающими ни вымирать, ни встраиваться во властную вертикаль. Это не значит, что поддержку Кремля получит региональная оппозиция: скорее будут разрабатываться комбинации «плавной» передачи власти типа якутской. Наиболее «нежелательными» персонами, не вписавшимися в реалии «путинской России», считаются Муртаза Рахимов и Эдуард Россель. В случае выдвижения оба имеют высокие шансы на победу: альтернативные фигуры гораздо слабее. Потому речь может идти только о «спецоперациях» с непонятной эффективностью. Пока же продолжается закулисный торг, где политические решения переплетены с экономическими: на кону, например, приватизация «Башнефти».

В обоих регионах будут либо приняты согласованные решения о добровольном уходе действующих глав, либо все останется, как есть. В качестве главных соперников пока фигурируют претенденты, имеющие слишком ограниченную поддержку, — Сергей Носов в Свердловской области и Ралиф Сафин в Башкирии. Муртаза Рахимов, правда, уже отказался от выдвижения, хотя многие справедливо считают это игрой. «Политическая пенсия» Муртазы Рахимова, если о ней действительно зайдет речь, будет обставлена множеством условий, поскольку вряд ли центр рискнет дестабилизировать ситуацию в одном из самых крупных регионов России, не просчитав все до конца. Что касается Эдуарда Росселя, то здесь очень многое будет зависеть от участия в лоббистской игре, а затем избирательной кампании мощных экономических субъектов — «Евразхолдинга», УГМК Искандера Махмудова, СУАЛа, группы МДМ, «Сибнефти», ТНК, «Газпрома», «Итеры», Первоуральского новотрубного завода Зелимхана Муцоева и др.

Еще два региона не столь заметны на политической карте страны, но отличаются слабостью позиций действующих глав. Одним из них является Тверская область. Именно здесь отмечается самый высокий уровень протестных антигубернаторских настроений, поскольку фигура Владимира Платова вызывает большое отторжение не только населения, но и элиты. Лидером протестного голосования может стать кандидат коммунистов Татьяна Астраханкина. Вполне возможен раскол элиты с выдвижением нескольких «системных» кандидатов и нашествием заезжих «варягов», благо область находится между Москвой и Питером. Отношение федерального центра к ситуации в области не проявлено, но нельзя исключать, что при появлении реальной и в то же время «системной» альтернативы Кремль сделает на нее ставку.

Низкая дееспособность власти отличает и Карачаево-Черкесию. Здесь также прогнозируется сложная борьба с участием представителей различных групп, кланов и активным вмешательством если не федерального центра, то полпреда Виктора Казанцева. Против Владимира Семенова, как и против Эдуарда Росселя, с высокой вероятностью выступит «Единая Россия»: ее региональную организацию возглавляет возможный соперник Владимира Семенова, депутат Госдумы Магомед Текеев.

Интриги центра или отдельных «особо приближенных» групп влияния против действующих глав возможны и в других регионах. Например, Михаил Прусак находится в конфликте с «Единой Россией», что может создать ему проблемы. Отдельные фигуры могут «копать» против тех губернаторов, кто слишком сильно связан со «старым режимом» (Леонид Полежаев). Но вряд ли этих намерений хватит на то, чтобы осуществить в этих регионах «революции».

Кадры, которые не решают ничего.

Особый интерес представляет анализ новой специфики третьего регионального выборного цикла. Предстоящие губернаторские выборы станут переходными. Оборотная сторона третьего срока состоит в том, что он для многих действительно является последним (хотя ряд региональных лидеров теоретически могут пойти и на четвертый, поскольку они избрались до октября 1999 года, когда вступил в силу федеральный закон, предусматривающий ограничение по срокам). Совершенно точно будущие выборы будут последними для губернаторов семи регионов — Вологодской, Ленинградской, Московской, Новосибирской, Тамбовской, Тверской, Ярославской областей.

Это значит, что при общей тенденции в пользу действующих губернаторов на авансцену начнет выходить новая генерация региональных политиков, которые будут раскручиваться на перспективу. Другими словами, все местные политики с амбициями будут столбить себе вторые-третьи места, которые через 4-5 лет могут превратиться в первые. Уровень конкуренции может стать еще выше, прогнозируется появление множества новых претендентов, о которых пока никто и не догадывается.

Проблема же будущих выборов заключается в том, что они обозначают переход в неизвестность. Дело в том, что в региональной элите почти не происходит реального обновления. Было бы большой иллюзией утверждать, что на смену крепким хозяйственникам в кепках приходят некие молодые антикризисные менеджеры, умеющие управлять территориями в новых «капиталистических» реалиях. Никто и нигде в России таких менеджеров не выращивал. «Новые лица» в провинции — это как правило обычные молодые карьеристы, не имеющие политических взглядов и готовые менять их по совету имиджмейкеров. Политику они считают сочетанием личного бизнеса и пиаровских технологий. Никто из них не мыслит категориями комплексного развития территории, к которым привыкли губернаторы старшего поколения, пусть и воспринимающие его в планово-советских категориях.

Поэтому предстоящие выборы станут еще и первой большой попыткой политической самореализации «молодой шпаны», которая планирует прийти на смену «динозаврам». Ее результат прямо зависит от финансовых вложений, пиара и умения действующих губернаторов бороться с противником его же оружием. Первой пробой сил можно считать выдвижение молодого начальника Магаданского морского порта Андрея Зинченко, генетически принадлежащего к клану Валентина Цветкова, но теперь начинающего самостоятельную политическую карьеру.

Губернаторские выборы 2003 года несомненно станут «острой приправой» к очередным федеральным выборам. Хотя в целом ситуация благоприятствует действующим губернаторам, борьба будет сложной. Российские регионы никак не могут ни расстаться со старой элитой, ни создать новую. Поэтому выборы станут отражением серьезного кадрового кризиса, вызванного нерешаемой в наших условиях проблемой цивилизованной и адекватной ротации региональной элиты.

Таблицу «Региональная властная элита накануне губернаторских выборов» можно посмотреть здесь

17.01.03

Ростислав Туровский
руководитель департамента региональных исследований
Центра политических технологий