Пермь находится на пороге масштабной реформы системы управления городом

Логику и концепцию грядущих преобразований определяет реформа системы местного самоуправления, которую начала федеральная власть. В первом чтении новый закон «О местном самоуправлении» скорее всего будет принят еще до Нового года, потом его перенесут на следующую сессию Госдумы. По оценкам московских экспертов, проект «комиссии Козака» станет законом в ближайшие два-три месяца. К этому моменту система управления в Перми начнет видоизменяться в соответствии с идеологией нового закона.

В целом обсуждающийся сейчас в мэрии и Пермской городской думе план реорганизации системы власти в Перми состоит из двух этапов.

Первый, который должен быть реализован до июня 2003 г., включает переподчинение отраслевых служб районных администраций соответствующим городским ведомствам, оптимизацию их структуры и кадрового состава, закрепление конкретных задач, корректировку смет ведомств и районов.

Ко второму этапу, который может быть реализован только в 2005 г., следует отнестись не менее внимательно. Так, один из вариантов развития событий включает в себя введение должности главы администрации города и разграничение полномочий между ним и главой города. По этому поводу уже появилась шутка о двуглавом медведе на гербе Перми.

Разделение хозяйственных, финансовых и представительских полномочий на территории города в соответствии с новым законом «О местном самоуправлении» может быть осуществлено путем создания принципиально новой структуры исполнительного органа местного самоуправления Перми.

В новой системе представительские функции, бюджетный процесс, контроль за финансовыми потоками бюджета предоставляется главе города, а выполнение хозяйственных функций поручается главе администрации города.

При этом глава города до изменения законодательства избирается населением (судя по поступившему в Госдуму проекту Д. Козака, он будет избираться и дальше), а глава администрации города назначается главой города. Функциональные ведомства и территориальные комитеты находятся в подчинении главы администрации города.

Перспектива метаморфоз пермской городской власти, безусловно, впечатляет. Очевидно, к главным результатам реформы стоит отнести не только оптимизацию системы управления (которая еще должна доказать свою состоятельность), но и очевидное изменение статуса, имиджа и положения первых лиц пермской мэрии. Система, с одной стороны, может стать более прозрачной и простой, с другой - более сложной и малопонятной, прежде всего для массового сознания.

Очевидно, что при реализации описанного сценария глава города станет более политической фигурой. Глава администрации станет непосредственным управляющим городским хозяйством. Впрочем, это только один из вариантов развития событий - первые лица мэрии пока склоняются к другому, при котором должности главы города и главы местной администрации будут все-таки совмещены.

Пойдет реформа системы управления городом в соответствии с вышеизложенной концепцией или каким-то другим путем, вопрос открытый, который должен быть решен по крайней мере до окончания срока полномочий обеих ветвей местного самоуправления. Тем временем один из собеседников газеты «Компаньон» утверждает, что процесс обсуждения первого этапа реформы в мэрии уже перешел в стадию принятия решений.

Необходимость общегородской реорганизации назрела давно - система исполнительной власти в Перми в практически неизменном виде существует с 1992 г. За прошедшие годы законодательство, в рамках которого должны действовать органы местного самоуправления, существенно изменилось, прошла приватизация, существенно сократился госсектор в сфере производства и услуг, сформировался муниципальный сектор экономики, социальная и жилищная сфера из ведомственной перешла в муниципальную...

Одной из ключевых проблем к настоящему времени стало распределение полномочий и ответственности между мэрией и администрациями городских районов. В итоге сложилась такая ситуация, когда решение, принятое в любом из отраслевых комитетов мэрии, прежде чем дойти до районного уровня, проходило многоступенчатую и парадоксальную цепочку согласований: решение комитета направляется к мэру, от него - главе района. После этого районный руководитель отдает распоряжение подразделению районной администрации, и только после этого начинается работа.

«Районная администрация, по сути, является надзорной структурой, дублируя функции отраслевых ведомств, инспекции по содержанию территории, иных надзорных инстанций. Не имея прямых полномочий и, соответственно, прямой ответственности, она по определению не может работать эффективно, ибо не имеет конкретных задач и ресурсов для их решения... Для повышения эффективности управления, его результативности необходимо создать вертикально интегрированную систему управления городом, позволяющую исключить размывание ответственности за результаты работы и позволяющую сократить управленческий аппарат» . Эта цитата из аналитической записки, в которой характеризуется состояние нынешней системы управления городом и места в ней районных администраций, достаточно красноречиво характеризует проблему и рисует путь ее решения. По имеющейся информации, несмотря на неоднозначное восприятие грядущей реформы районными начальниками, мэрия готова начать реформу с переподчинения районных управлений напрямую отраслевым управлениям администрации города.

Предварительным итогом первого шага городской бюрократической реформы может стать переход структурных отраслевых подразделений администраций районов в подчинение и состав городских отраслевых подразделений. В таком случае исключение составит только аппарат районной администрации.

Эти решения скорее всего будут оформлены в виде постановлений главы города и закреплены соответствующим решением гордумы уже в декабре либо в начале следующего года.

Если это будет сделано, наиболее логичным следующим шагом станет изменение статуса районных администраций и, конечно, их глав. Глава района станет председателем комитета территориального управления или «управляющим территорией» . В его непосредственном управлении будут находиться службы обеспечения деятельности (хозяйственная служба, служба эксплуатации, связи, служба охраны). Помимо этого в его подчинении будут также службы выполнения госполномочий на территории района по обслуживанию призыва в армию, выборов и т.д. Управляющий территорией со вспомогательной службой будет обеспечивать функционирование территориальных представительств в районе, а также нести ответственность и организовывать работу по мобилизации на особый период, по призыву на военную службу и пр.

Территориальные комитеты войдут в состав администрации города и будут подчиняться непосредственно первому заместителю главы города.

Таким образом, территориальный принцип без ресурсов и полномочий уступит место отраслевому. Бывший районный управленец будет входить в общегородские структуры, получит соответствующие полномочия и станет выполнять единые для всего города задачи. Именно таким образом система управления городом может стать более простой и эффективной. А вертикаль исполнительной власти в областном центре станет завершенной конструкцией.

Как сторонники, так и противники этой концепции говорят о том, что житель города, обращаясь в бывший райотдел, будет иметь дело с городской, а не с районной властью, т.е. мэрия лишится своеобразного буфера между собой и электоратом.

Однако понятно, что за все ошибки и недочеты районного масштаба городская администрация несет ответственность и сейчас. Реформирование системы должно устранить многоступенчатость и высвободить людей для решения новых задач. Вертикальная структура управления городским хозяйством, по разным оценкам, позволит минимум на 10% сократить управленческий аппарат.

Сергей Ильин,
Пермь

Статья опубликована в «Российском региональном бюллетене» №23, 2002 год.