Безмэрная власть

Борьба губернаторов-назначенцев с местным самоуправлением, с избранием мэров населением — прямое следствие их слабости и безликости. Зачастую отмена выборов мэров вместо укрепления власти ведет к еще большему ее ослаблению.

Екатеринбург на всех парах несется к назначенным на 17 сентября общественным слушаниям по изменению устава города. Их цель — отменить прямые выборы мэра, сделав главой администрации клерка, нанятого по контракту, — так называемого сити-менеджера. 25 сентября город ждет массовый митинг протеста, а 28 сентября - заседание гордумы по изменению устава. В июне дума уже отказывалась назначать слушания, но через два месяца ее все-таки «додавили».

По мере приближения 17 сентября в сводки новостей попадают все новые сообщения об угрозах и давлении в адрес тех, кто выступает за сохранение прямых выборов и не готов потакать капризам новой областной администрации во главе с бывшим железнодорожником Александром Мишариным. Последний никогда, нигде и никем не избирался на свободных выборах, однако считает, что вправе заниматься радикальной перестройкой политической системы региона, отличающегося развитыми демократическими традициями и сильным региональным самосознанием.

На фоне уже доруководившегося Калининградской областью до массовых акций протеста губернатора Бооса и близких к тому же результату архангельского и хакасского правителей Михальчука и Зимина, а также ряда иных деятелей того же толка, происходящее в Екатеринбурге — показательная иллюстрация того, во что выродилось управление российскими регионами.

Политика большинства новых губернаторов, ориентирующихся только на своих помощников и узкие элитные группы, лоббировавшие их назначение, пряма и беззастенчива, как рельс, все же остальные играют роль шпал, по которым эти рельсы прокладывают.

Сроки доведения регионов до «белого каления» постоянно сокращаются. Боос шел к своему политическому краху почти пять лет, Мишарин занял пост губернатора только осенью 2009 года, но уже к марту 2010 опустил рейтинг «Единой России» на очередных выборах областной думы до 39,8%. Это худший результат для федеральной власти на региональных выборах за несколько лет. Причем та же область в декабре 2007 года на выборах Госдумы РФ отдала «партии власти» 62%, а в марте 2008 на предпоследних выборах облдумы — 58,43%. А в 2010-м даже эти 39,8% были получены в условиях странного голосования в торговых центрах, куда граждан привозили автобусами, традиционного давления на региональную периферию и т. п. Что осталось бы даже от этих процентов при честных выборах?

В том же стиле руководит Ханты-Мансийским округом госпожа Комарова. Выборы мэра Сургута, где летом отказались отменить прямые выборы градоначальника, фактически превратились в спецоперацию, когда «не мытьем, так катаньем» (включая даже отмену нежелательных для властей региона результатов «праймериз» «Единой России») от выборов были отстранены все нежелательные кандидаты. Менее строптивые муниципалитеты начиная с весны, когда Комарова заняла свой пост, один за другим меняют уставы, следуя капризу госпожи губернаторши. Показательно, что сделавшая борьбу с «излишней» самостоятельностью муниципалитетов одной из главных целей своей политики Комарова, как и Мишарин, никогда не избиралась на реально конкурентных выборах. Те же мероприятия, в которых она участвовала в Ямало-Ненецком АО с его «плановой политикой» и корпоративной дисциплиной, напоминали скорее не выборы, а спектакль с заранее известным результатом (профессор Григорий Голосов нашел подобным «типа выборам» емкое определение — «события электорального типа»). Теперь и в ХМАО на глазах выборы превращаются в «события электорального типа».

Вертикаль шагает по стране

Борьба с избранием мэров населением — закономерное следствие развития исполнительной вертикали, все больше наступающей на права граждан и по законам Паркинсона стремящейся максимально расширить сферу своей компетенции. В условиях отмены выборов губернаторов населением и полностью пропорциональной системы на выборах депутатов Государственной думы РФ должности мэров превратились в наиболее значимые посты, за которые граждане в регионах могут конкурировать на выборах в личном качестве. Лишение мэров прямой легитимности, полученной непосредственно от избирателей, снижает их политическое влияние, тем самым способствуя общему дальнейшему сокращению уровня публичности региональной политики, ликвидирует площадки, на которых могут появляться и заявлять о себе новые фигуры, обсуждаться и формироваться в нормальных конкурентных условиях программы развития территорий, выявляться личные достоинства и недостатки претендентов, оттачиваться их умение взаимодействовать с различными группами общества.

Особенно активны в стремлении содействовать отмене прямых выборов мэров новые губернаторы-назначенцы, сами никогда не побеждавшие на прямых губернаторских выборах, которые, возможно, инстинктивно воспринимают наличие любых значимых политических фигур, имеющих легитимность, полученную непосредственно на выборах, как угрозу своему влиянию.

Чем слабее и непопулярнее губернатор, тем сильнее и энергичнее он пытается избавиться от тех, у кого такая популярность есть или может быть завтра. При этом сама отмена прямых выборов нередко происходит скандально, с явным игнорированием местного общественного мнения, манипуляциями при проведении общественных слушаний, на которые не допускаются многие сторонники прямых выборов мэров, крайне непрозрачно происходит подсчет голосов участников слушаний и т. д.

Показательно, что из тех 14 административных центров российских регионов, в которых 10 октября будут избраны новые представительные органы власти, в 7 отменены прямые выборы мэров. Таким образом, в этих 7 городах выборы нового состава городских советов автоматически означают избрание депутатами нового главы города и нового главы администрации, нанятого по контракту (сити-менеджера). При этом в Ижевске и Тамбове выборы мэров населением отменены с 2005-го. С 2010-го не будет прямых выборов мэров в Калуге и Нижнем Новгороде (отмены с 2009-го), Оренбурге (отменены в феврале 2010-го), Чебоксарах (отменены в 2008-м). Что касается Казани, то прямых выборов мэра города никогда не было (гордума отменила планировавшиеся на 2010-й положенные по уставу города 2005 года первые прямые выборы мэра). Помимо этого за последний год отмены выборов мэров пережили Иваново, Владимир, Пермь, Челябинск, Благовещенск, Смоленск, Элиста, Ангарск и т. д.

Зачастую отмена выборов мэра города населением (особенно когда он явно популярен) — прямое следствие стремления губернатора снизить политическое влияние администрации областного центра и поставить во главе города более слабую и управляемую фигуру.

Так явно именно это является главной причиной отмены прямых выборов мэра в Благовещенске: отстраненный от должности в апреле мэр А. Мигуля, несомненно, пользовался большой популярностью и был главной помимо назначенного губернатора О. Кожемяко политической фигурой в регионе. Явно опасаясь победы нежелательного кандидата на новых выборах мэра, под несомненным давлением команды губернатора 30 июня внеочередное заседание Благовещенской думы внесло изменения в устав города, отменив прямые выборы мэра города и разделив функции главы города и главы администрации.

Конфликт бывшего мэра Элисты Радия Бурулова с главой Калмыкии Кирсаном Илюмжинов также явно стимулировал власти региона снизить значимость поста руководителя Элисты. После провалов кандидатов «Единой России» на выборах мэров Иркутска, Усть-Илимска и Братска в регионе не придумали ничего лучше, как на предстоящих в октябре 2010 выборах в Ангарском районе вообще отменить прямые выборы главы. Видимо, сочли, что маленькие провалы в округах не так заметны как большие на выборах мэра.

После явно постановочных «общественных слушаний» в апреле — мае, сопровождавшихся скандалом, 13 мая в устав Челябинска были внесены изменения, согласно которым в городе отменяются прямые выборы мэра. Однако в Челябинске получилось все же намного глаже, чем в иных регионах. Возможно потому, что новый губернатор Юревич сам бывший мэр и опытный публичный политик. Здесь оппонентов успокаивают, что отмена выборов мэра, дескать, временная, надо немного подождать, и все вернется, а сейчас просто «не время».

А пока новый губернатор устанавливает контроль над остававшимися самостоятельными СМИ и отстраивает свою управленческую вертикаль.

Наиболее шумной весной 2010-го получилась борьба в Перми, где при отмене прямых выборов мэра власти просто проигнорировали общественный протест (не исключено, что это будет иметь для многих из поддержавших «вертикализацию» управления в городе депутатов политические последствия на выборах). Пермская коалиция «За прямые пермские выборы» была сформирована еще в конце 2009-го и проводила шумные массовые акции. При этом официальные телевизионные СМИ проигнорировали факт участия коалиции в первомайской демонстрации, вырезав из репортажей шествие общественников. Вообще, всяческое «проникновение» информации о деятельности, заявлениях коалиции происходило преимущественно через интернет-издания, форумы и «Живой журнал». Даже Общественная палата Пермского края признала, что процесс подготовки соответствующих изменений в устав носит непубличный и непрозрачный характер. Несмотря на протесты, публичные слушания по внесению изменений в устав Перми состоялись 27 мая. Месяц спустя решением гордумы прямые выборы мэра Перми были отменены.

Отказались отменить выбора мэра в Сургуте и Дзержинске Нижегородской области. В уже упомянутом Екатеринбурге в начале июня СМИ сообщили, что глава Екатеринбурга Аркадий Чернецкий в ближайшей перспективе может покинуть свой пост и перейти на работу в Совет федерации, при этом всенародные выборы мэра Екатеринбурга могут быть вообще отменены. В ответ сторонники прямых выборов мэра Екатеринбурга создали комитет «Право выбора», который возглавили депутат гордумы Екатеринбурга Леонид Волков, политолог, члени партии «Правое дело» Константин Киселев и депутат облдумы от КПРФ Андрей Альшевских. Они заявили, что их объединяет любовь к Екатеринбургу и желание сохранить демократическую процедуру выбора мэров прямым народным голосованием.

22 июня депутаты Екатеринбургской городской думы отказались выносить на общественные слушания вопрос о введение в городе новой системы управления. Однако на этом борьба в Екатеринбурге не закончилась: власти начали «прицельную» борьбу со сторонниками прямых выборов. Летом город наполнился большими и маленькими провокациями, изготовленными явно по единому шаблону. Были предприняты попытки запутать жителей, смешать реальные действия сторонников сохранения прямых выборов с явными провокациями, создать ощущение неразберихи. Явное содействие встречали акции «параллельных» групп, которые публично представлялись как сторонники комитета «Право выбора», не имея к нему никакого отношения. Была организована акция людей, которые выдавали себя за сторонников депутата гордумы Екатеринбурга Леонида Волкова и выступали за его выдвижение в мэры. Проведя несложное расследование, сам Леонид Волков без труда выяснил, что главным «спикером» митинга его якобы сторонников оказался не кто иной, как замначальника регионального штаба «Молодой гвардии» Винокуров. Почти одновременно в конце июня в Екатеринбурге вышла газета, направленная против Волкова (газетка также была исполнена в незабываемых традициях черного пиара «проклятых 1990-х»). Затем появились провокационные листовки экстремистского содержания от несуществующего в регионе движения «Демократический выбор». В итоге в августе решение о назначении общественных слушаний все же удалось продавить.

Продавливая отмену прямых выборов мэров, власти постоянно занимаются подтасовкой фактов и во многом игнорируют тот опыт, который уже накоплен в тех городах и районах, где прямые выборы отменены.

Миф первый. Косвенные выборы, хоть и не прямые, но все же тоже выборы, и подобные процедуры есть в ряде стран. Однако эта аналогия неверна: зафиксированный в российском законодательстве механизм назначения нанятого по контракту главы администрации не может быть признан свободными выборами, так как 1/3 членов конкурсной комиссии назначаются властями субъекта федерации. То есть власти региона прямо вмешиваются в назначение сити-менеджера. В то же время, согласно конституционному принципу, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а вмешательство органов госвласти в текущую деятельность муниципальных образований может быть обосновано только исключительными обстоятельствами.

Подобное вмешательство властей регионов в назначение глав администраций вдвойне опасно, если одновременно происходит внедрение смешанной или полностью пропорциональной избирательной системы на выборах представительных органов власти при сохранении репрессивного характера партийного законодательства.

Получается, что администрация муниципалитета при таком сценарии формируется при вмешательстве, с одной стороны, региональных властей, а с другой — федеральных партий (российские партии отличаются крайней централизацией и постоянным вторжением их федерального руководства в деятельность региональных и местных подразделений).

Миф второй: новая система более стабильна и управляема. Тем, кто её вводит, кажется, что политическая ситуация в городе и регионе всегда будет такой же, как сегодня. Растет число случаев, когда представительные органы оказываются расколотыми и не в состоянии сформировать руководящие муниципальным образованием органы власти. Так, известен случай Владикавказа, где в 2008 году город оказался и без представительной, и без исполнительной власти. Аналогичная патовая ситуация складывалась в г. Клинцы Брянской области, г. Холмск Сахалинской области. В Канском районе Красноярского края депутаты райсовета, недовольные кандидатурой в главы района, несколько месяцев бойкотировали заседания и т. д. При этом многие забывают, что в начале 1990-х избрание мэров населением было одним из способов стабилизации местного управления в условиях часто расколотых советов с отсутствием стабильного большинства.

Возможно, губернаторам кажется, что чем слабее муниципальные органы власти, тем лучше, однако паралич власти имеет и несомненные социально-экономические последствия.

Именно связанные с новой схемой конфликты привели к решению вернуться к прямым выборам мэров в городах Миасс и Верхний Уфалей Челябинской области, Добрянском районе Пермского края и ряде других случаев.

Как показывает практика, в случае если оппозиция региональной власти в городе или районе сильна, то изменение порядка формирования местной администрации лишь меняет технологии, вынуждает местные группы влияния адаптироваться к новым условиям и после этой адаптации вскоре зачастую конфликт воспроизводится. Со сменой правил выборов местной власти быстро меняется и стратегия местной оппозиции, что региональная власть часто не учитывает. Так, борьба губернатора Тверской области Д. Зеленина с мэром Твери О. Лебедевым, отстранение последнего и отмена прямых выборов мэра завершились победой КПРФ на выборах городской думы.

Нередко даже после прихода к власти в муниципалитете поддержанного региональной властью чиновника через некоторое время воспроизводятся все прежние конфликты. Так как противостояние крупных городов, которые во многих регионах являются главными центрами прибыли и крупного бизнеса, с региональными властями, нацеленными на перераспределение доходов в пользу периферии и контроль за идущими через города финансовыми потоками (во многом завязанными на вопросы строительства и землепользования), носят системный характер.

Еще один фактор: сама двухголовая схема в виде сосуществования главы администрации (сити-менеджер) и главы муниципального образования потенциально конфликтна — два руководителя конкурируют за влияние, за то, кто из мэров «настоящий».

Миф третий. Новая система менее подвержена коррупции. Откуда берется это утверждение — понять невозможно вообще. В реальности все происходит с точностью до наоборот: так как усиливается важность контроля самых разных групп над большинством в совете, то резко возрастает «цена вопроса». Если все контролируется одной монолитной группой, ей, может быть, и все равно. Но если конкурируют несколько ресурсных групп, то можно представить, какие ресурсы они бросят на соответствующую обработку депутатского корпуса. А если большинство очень шаткое, то колеблющиеся голоса становятся просто золотыми. Логика в том, что усиление представительных органов власти увеличивает их контроль над исполнительной властью и снижает коррупционные риски в исполнительной власти, несомненно, существует.

Однако отмена выборности мэра населением, во-первых, не меняет порядка формирования администрации, он в 99% был и остается единоличным делом главы. Отправить в отставку конкретного заместителя мэра как было невозможно раньше, так невозможно и сейчас. То есть контроля больше не становится, зато больше возможностей поторговаться в процессе назначения.

Во-вторых, усиление вмешательства в процесс назначения сити-менеджера через конкурсные комиссии региональной власти увеличивает, а не уменьшает риски круговой поруки, а значит, коррупции.

В-третьих, коррупцию и покупку должностей всегда легче осуществлять в системах назначений, а не в системе выборов. Да, на выборах деньги, безусловно, имеют значение, но они не могут гарантировать результата, так как в конечном счете все решает избиратель. Есть масса примеров, когда проваливались кандидаты не просто с большими, а с гигантскими ресурсами, а побеждали те, у кого их не было, но за кем в тот момент по той или иной причине стояло общественное мнение (можно вспомнить хотя бы недавние выборы мэров Иркутска, Братска и т. д.).

Чтобы местное самоуправление было действительно самоуправлением, сильным и эффективным, необходимо, сохраняя прямые выборы глав администраций населением, одновременно расширять полномочия представительных органов власти как в сфере контроля деятельности местных администраций, так и при согласовании ключевых кадровых назначений.

Плохие танцоры и «спящие права»

Итак, резюме: растущая борьба губернаторов с выборами мэров снижает личную политическую значимость главы муниципалитета, происходит деперсонификация, обезличивание власти и ее ответственности перед избирателями, что способствует еще большему отчуждению между властью и обществом. При этом во все большем числе случаев отмена выборов мэров вместо кажущегося укрепления власти ведет к ее еще большему ослаблению.

Почему раньше многие сильные губернаторы, невзирая на конфликты, сосуществовали и работали с сильными мэрами? Почему сильному губернатору А. Филипенко не мешал сильный мэр Сургута А. Сидоров? Почему губернатор Э. Россель и мэр Екатеринбурга А. Чернецкий при постоянных конфликтах по многим вопросам работали оба? Потому что сильному губернатору не мешают сильные мэры. Это как анекдот про плохого танцора, которому все мешает. Борьба губернаторов-назначенцев с местным самоуправлением, с избранием мэров населением, с нежелательными кандидатами даже от той же «партии власти» — прямое следствие их собственной слабости и безликости. Отменяя прямые выборы мэров, губернаторы не усиливают, а ослабляют власть как таковую.

Главное не в том, кто мэр в городе сегодня, не в том, пользуется ли гражданин сегодня своим правом избирать органы местного самоуправления, а в том, что он имеет это право. И в ряде случаев это потенциальное право приводит к вполне осязаемым реальным переменам, когда граждане начинают ощущать, что их интересы игнорируют. У каждого есть теплые вещи, летом они не нужны, но человек твердо знает, что, если наступит мороз, ему есть в чем выйти на улицу. Так и со многими «спящими правами», которыми гражданин, может быть, в повседневной жизни явно и не пользуется, но защищен их наличием в случае неизбежных рано или поздно неблагоприятных изменений среды.

Вопрос о выборах мэров на самом деле вопрос о том, что важнее для власти — эффективность и стимулирование людей к самоорганизации или борьба за личный бюрократический контроль, точнее, его видимость. Вывод сделать несложно.

Александр Кынев
09.09.2010

Статья опубликована на сайте Газета.Ру
Постоянный URL статьи http://www.gazeta.ru/comments/2010/09/09_x_3417653.shtml

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Кынев А., Выборы эпохи нанодемократии

• Демократия.Ру: Коллективное письмо Президенту РФ по вопросам реформы избирательного законодательства, затронутым в Послании Президента

• Демократия.Ру: Кынев А., Голосование в знак протеста

• Демократия.Ру: Кынев А., Московские поддавки

• Демократия.Ру: Александр Кынев: Отмена выборов мэра административного центра субъекта Федерации – уникальный случай в России

• Демократия.Ру: Кынев А., Диспропорции российской пропорциональности

• Демократия.Ру: Кынев А., Итоги думских выборов и уроки избирательной кампании

• Демократия.Ру: Кынев А., Игра в угадайку или Почему не работает предвыборная социология

• Демократия.Ру: Кынев А., Миф о "черном пиаре" или о свободе врать