Пирамида конфликтов. Местное самоуправление остается самым сложным уровнем для властной вертикали

Бюрократические попытки упростить систему, доведя вертикаль до самого управленческого низа, до органов местного самоуправления, дают обратный эффект. Это приводит лишь к разрастанию и усложнению конфликтов между разными уровнями власти.

Две недели назад Дмитрий Медведев подписал закон № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволяющий ликвидировать администрации районных центров. Данным законом устанавливается, что в уставах муниципального района и его административного центра может быть предусмотрено возложение на администрацию муниципального района исполнения полномочий администрации указанного поселения (то есть отдельной администрации райцентра в этом случае не будет). В конкурсной комиссии, отбирающей подобного главу администрации, одна треть ее членов назначается представительным органом муниципального района, другая — представительным органом районного центра, последняя — региональным парламентом по представлению губернатора. Таким образом, дается законодательная возможность вовсе ликвидировать самостоятельных глав поселений — райцентров (а в районах это, как правило, самые крупные поселения) и сделать главу районной администрации единым начальником в двух лицах. Это отдаленно напоминает давнюю мечту региональных властей о контроле над администрациями региональных центров, только «труба пониже и дым пожиже».

Фактически речь идет о попытке раз и навсегда урегулировать один из наиболее характерных для российской системы местного самоуправления конфликтов.

Что еще раз подчеркивает, что местное самоуправление остается самым сложным уровнем для властной вертикали. И она пытается придумать все новые механизмы, которые бы снизили число постоянно растущих и самовоспроизводящихся конфликтов на низших уровнях властной пирамиды.

Как известно, новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» сделал для всех субъектов РФ обязательной двухуровневую систему местного самоуправления (МСУ), предполагавшую избрание местных властей как на уровне районов, так и на уровне входящих в них поселений. Закон предполагал четкое закрепление определенных полномочий (а соответственно, и ответственности) за каждым уровнем власти. Лишь в крупных городах (ранее имевших статус городов областного подчинения) местное самоуправление осталось одноуровневым, совмещая полномочия поселения и муниципального района. При этом в большинстве регионов до реформы в муниципальных районах на уровне поселений самостоятельных органов МСУ не было, и административный центр района (обычно это поселок городского типа либо малый или средний город) управлялся напрямую районной администрацией. Реформа МСУ означала «дробление» районной территории: получалось, что администрация райцентра, где обычно сосредоточены основные районные предприятия-налогоплательщики, самая дорогая земля и недвижимость, оказывается вне контроля районной власти и формируется самостоятельно. Однако в законе об МСУ первоначально не оказалось прямого запрета одному и тому же лицу совмещать посты глав разных муниципальных образований. В результате в ходе выборов первого срока полномочий на уровне поселений в целом ряде случаев главы районов одновременно избрались главами районных центров, в «личной унии» обеспечивая единство районной власти (к примеру, глава Клинского района Московской области А. Постригань одновременно был избран главой г. Клин, некоторое время Н. Пискун был главой и администрации Елизовского района, и города Елизово). Теперь ситуацию пытаются формально-юридически вернуть «туда, откуда она пришла».

Конфликты-матрешки

Конфликты в российской системе власти нередко напоминают матрешку: чиновник вышестоящего звена стремится подчинить чиновника нижестоящего звена и т. д.

Федеральному центру мешали избиравшиеся населением губернаторы, губернаторам мешают мэры региональных столиц, главам районов мешают главы райцентров.

Бороться с конфликтами пытаются обычно административными мерами по принципу «нет института — нет проблемы». Однако фундаментальная причина конфликтов не в том, что уровней власти много и у них объективно разные интересы (было бы странно, если бы администрация населенного пункта не защищала интересы его жителей), а в том, что почти полностью отсутствует культура компромисса и поиска диалога. Строить взаимоотношения на договорной основе и взаимном учете интересов не очень-то хотели и раньше, и тем более не очень, мягко говоря, хотят сейчас. Чиновники готовы решать ту или иную проблему, только когда они становятся в данном процессе главными, полностью подчиняют оппонентов. И без того хрупкие попытки выстраивания диалога между разными сторонами оказались во многих случаях свернуты общей ставкой на «вертикальные» методы управления сверху вниз при демонтаже остатков механизмов формирования власти по принципу снизу вверх. Так как упразднить разные уровни власти невозможно, то пытаются придумывать схемы, которые создают одному из уровней иллюзию контроля над другим.

Сложность системы против примитивности инстинктов властной вертикали

Однако, как показывает практика, бюрократические попытки «упростить» систему через доведение вертикали до самого управленческого низа в условиях крайне сложного и неоднородного пространства со множеством игроков ведут лишь в тупик. Так, уже совершенно очевидно, что популярная среди региональных чиновников ставка на повсеместное введение института сити-менеджера не привела к исчезновению конфликтов между регионами и муниципалитетами. Поскольку интересы регионов и конкретных городов и районов объективно противоречат друг другу, прежние конфликты воспроизводятся независимо от того, чьим ставленником первоначально был новый местный руководитель.

Привычные «конфликты-матрешки» между разными уровнями вертикали дополняются множественными конфликтами горизонтального уровня: городам федерального значения мешают пригородные области, городам — пригородные районы, главам городов и районов, которые избираются депутатами, все чаще мешают назначаемые теми же депутатами главы администраций (сити-менеджеры) и наоборот и т. д. Вертикальные и горизонтальные конфликты накладываются друг на друга и создают кумулятивный эффект, и в итоге в очередном местном конфликты порой сложно найти базовую первопричину, так как зачастую присутствует несколько конфликтов одновременно. С одной стороны, повышается зависимость местных администраций от порой хрупкого большинства в местных советах и резко усиливается шантажный потенциал тех или иных групп депутатов. С другой — резко усилилась зависимость глав местных администраций от губернаторов, местных подразделений силовых структур, которые, в свою очередь, нередко конкурируют за влияние друг с другом, и т. п. И чем сложнее устроена местная элита, тем сложнее принимать согласованные решения. Ситуация, при которой местные администрации находятся «между молотом и наковальней», не может не ослаблять местные власти как таковые, а количество парализующих их деятельность конфликтов растет на глазах.

Многоуровневые схемы контроля над низовыми уровнями власти становятся настолько внутренне сложными, что их сложность начинает вступать в противоречие с внутренней логикой «вертикального управления», суть которого — максимально упростить управление через усиление его иерархичности. Видимость упрощения в действительности оказывается усложнением.

В результате вертикаль (а точнее, параллельные вертикали «многобашенной» и «многоподъездной» власти) сама загоняет себя в ловушку, оказываясь не в состоянии разрешать такое число столь сложно устроенных конфликтов. Все это напоминает человека, который плохо играл в шашки и почему-то решил, что он лучше будет играть в шахматы.

Система, где множество уровней, где идет борьба не только между уровнями, но и внутри уровней, не может не рождать сложных систем управления. Это означает только одно: никакого иного пути, кроме замены ставки механизмов «вертикального подчинения» на механизмы диалога, которые могут опираться только на структуры, построенные снизу вверх, нет. Управлять сверху гигантским количеством сложных механизмов со множеством игроков просто невозможно, и в первую очередь должна развиваться внутренняя самоорганизация.

Последствия нового закона

Упростит или усложнит систему на практике ее новое изменение, связанное с возможностью ликвидации отдельных администраций районных центров? Как представляется, последствия принятых решений будут неоднозначными.

Во-первых, данным законом федеральный центр фактически признался в невозможности прописать для такой разнообразной по своим местным укладам страны, как Россия, единый однотипный шаблон внутримуниципального устройства: слишком разные территории требуют разных управленческих схем и разных решений, и изначально допускаемые для них сценарии оказались явно недостаточными. В результате вилка сценариев снова расширяется, и это, несомненно, для развития политической самостоятельности местного самоуправления позитивно.

Во-вторых, и это уже, скорее, негативный фактор: далеко не везде итоговый выбор схемы управления будет вопросом реальной воли местного населения и защиты его интересов. Не вызывает сомнения, что во многих регионах новую схему могут начать вводить форсированно и без разбора не ради населения, а для видимости упрощения властной вертикали.

При этом создание правовых возможностей для совмещения полномочий районной администрации и администрации районного центра находится в определенном смысловом (по духу) противоречии с другими нормами закона, призванными исключить возможность чрезмерного доминирования интересов одного из поселений при принятии решений в районе. Федеральный закон гласит, что число депутатов, избираемых в районный совет от одного поселения, не может превышать 2/5 от его установленной численности. Теперь же получается, что администрация района прямо возглавляет и представляет одно из поселений.

В-третьих, попытки изменения статусов администраций районных центров могут вызвать новую волну изменения политико-административных карт регионов. Борьба за право самостоятельности районного центра в решении вопросов своей жизнедеятельности и, наоборот, борьба со стороны района за контроль над районным центром теперь по многих районах может стать одним из центральных вопросов местной политики. Не будет удивительным, если под угрозой фактического лишения самостоятельности отдельные районные центры будут предпринимать попытки выхода из состава районов. Это особенно важно учитывать, так как в последние годы целый ряд городов меняли статус с «городского округа» на «городское поселение», полагая, что в любом случае сохраняют значительную самостоятельность. Если теперь их будут лишать еще и самостоятельных органов исполнительной власти, это может вызвать у значительной части населения ощущение обмана и стремление вернуть муниципалитету прежний статус.

В результате мы видим очередное противоречие попыток «наведения порядка» с сохранением крайней неоднозначности реальных последствий принимаемых решений.

Александр Кынев
15.12.2010

Статья опубликована на сайте Газета.Ру
Постоянный URL статьи http://www.gazeta.ru/comments/2010/12/15_x_3466613.shtml

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Кынев А., Безмэрная власть

• Демократия.Ру: Александр Кынев: Отмена выборов мэра административного центра субъекта Федерации – уникальный случай в России

• Демократия.Ру: Бузин А., Избирательное законодательство и сбоку бантик…

• Демократия.Ру: Аркадий Любарев: Судебный прецедент в Барнауле бьет не столько по выборам мэра, сколько по выборам вообще

• Демократия.Ру: Глазычев В., Лоскутное одеяло России

• Демократия.Ру: Степовой Б., Невидимая миру власть

• Демократия.Ру: Зубченко Е., Жесткий фильтр. Напрямую россияне могут выбирать лишь президента и главу домоуправления

• Демократия.Ру: Кынев А., "Потешный" парламентаризм

• Демократия.Ру: Кынев А., Подмосковный "бублик" и "Боевое братство"