Пожалейте региональных законодателей

Мне уже приходилось писать об обнаруженном мной парадоксе. В адрес нашего проекта Избирательного кодекса РФ иногда раздаются упреки в нарушении принципа федерализма. Но парадокс в том, что упреки эти исходят от некоторых московских экспертов (а также от одного немецкого профессора), а в регионах, напротив, рекомендуют еще больше сузить сферу регионального законотворчества.

Сейчас, в очередной раз анализируя региональное законодательство, я еще раз убедился в порочности нынешней системы российского избирательного законодательства, которую некоторые эксперты принимают за проявление федерализма.

Когда «главным» по избирательному законодательству считался А.А. Вешняков (это было начиная с 1996 г ., когда он был еще секретарем ЦИК и заканчивая 2006 г ., когда он де-факто был отстранен от законотворчества), преобладало стремление изменять это законодательство комплексно – один или в крайнем случае два раза за электоральный цикл. ЦИК накапливал предложения от разных экспертов и предлагал (обычно через Президента) проект такого комплексного реформирования. Естественно, после каждого такого реформирования региональным законодателям приходилось существенно менять свои законы. Но это нужно было делать один раз за цикл.

Начиная с 2006 г . процесс внесения изменений в избирательное законодательство из циклического превратился в перманентный. Вот некоторые цифры: в 2006 г . в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» изменения вносились 5 раз, в 2007 г . – 6 раз, в 2008 г . – 6 раз, в 2009 г . – 8 раз, в 2010 г . – 7 раз (итого 32 раза за 5 лет).

Эти цифры известны, они нами не раз озвучивались. В данном случае я хотел бы обратить внимание на положение региональных законодателей. Почти все изменения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» требуют внесения изменений в региональные законы о выборах. Каждый региональный закон – это 70–80 статей, 300–400 тыс. печатных знаков. И в них нужно вносить изменения по 5 раз в год?!

На самом деле в большинстве регионов так не делают. Они ждут, когда приблизятся очередные выборы (выборы регионального законодательного органа, массовые муниципальные выборы) и только тогда пытаются учесть все накопившиеся изменения Федерального закона (ради немассовых муниципальных выборов и дополнительных выборов силы не тратятся). Но и тут возникают проблемы. С одной стороны, желательно, чтобы закон о выборах был принят в окончательном виде как можно раньше – чтобы предстоящие участники выборы смогли подготовиться к кампании. С другой стороны, возникает вопрос: а вдруг федеральный законодатель потом еще что-нибудь примет? Тем более, обычно известно, что в Думе лежит очередной законопроект «О внесении изменений…», но неизвестно, когда этот проект станет законом и вступит в силу. Значит, потом придется снова все менять? Не лучше ли подождать и принимать окончательную редакцию закона прямо перед самым началом кампании? Законодателю, конечно, так лучше, а вот участникам избирательного процесса – не очень…

Вот, скажем, в прошлом году – Федеральный закон, уточнивший порядок голосования по открепительным удостоверениям, был принят Думой только 24 сентября и подписан Президентом 4 октября 2010 г . Субъектам РФ, где 13 марта 2011 года региональные выборы, оставалось два месяца на приведение своих законов в соответствие с этим Федеральным законом. А ведь закон этот принимался в качестве реализации Послания, озвученного Президентом в ноябре 2010 г ., и, конечно, его можно было принять раньше (впрочем, я уже писал, что на самом деле этот закон опоздал на 5 лет).

И еще один момент. Допустим, Законодательное Собрание региона приняло свой закон – относительно заблаговременно. А потом из ЦИК поступило заключение: у вас тут несоответствие Федеральному закону, там пробел, и т.д. И региональный закон опять меняется – теперь уже непосредственно перед началом кампании. ЦИК, конечно, правильно делает, что дает заключение, и это даже предусмотрено законом. Но нельзя ли это делать раньше, на стадии принятия регионального закона?

И вот что получается. Возьмем 12 регионов, где 13 марта пройдут выборы законодательных органов (период назначения выборов – со 2 по 12 декабря). В 11 окончательная редакция закона о выборах была принята в ноябре (причем в 9 – во второй половине ноября), а в Нижегородской области умудрились принять последние изменения в закон 10 декабря, практически одновременно с началом избирательной кампании.

А вот динамика внесения изменений в некоторых регионах. Адыгея – 25.02.2010, 07.07.2010, 09.08.2010, 08.11.2010. Кировская область – 04.06.2010, 08.11.2010, 25.11.2010. Курская область – 11.02.2010, 01.06.2010, 14.07.2010, 08.11.2010, 22.11.2010. Нижегородская область – 03.09.2010, 19.11.2010, 10.12.2010. Ханты-Мансийский АО – 10.07.2010, 18.07.2010, 18.10.2010, 15.11.2010, 26.11.2010.

О качестве принимаемых в таком порядке законов нужно говорить отдельно. Мы уже писали о методике распределения мандатов, которая получилась в Законе Республики Коми (см. «Закон Республики Коми содержит безграмотную методику распределения мандатов»), остряки сразу же прозвали этот закон «комическим». В Кировской области 25 ноября был принят закон, единственным результатом которого стало создание неопределенности в методике распределения мандатов между территориальными группами: в прежнем законе было написано, что процентная доля вычисляется «от числа голосов избирателей, полученных списком кандидатов по единому областному избирательному округу», в новом процитированный текст просто убрали, не заменив ничем.

И такой законодательный кавардак будет продолжаться, пока на федеральном уровне не будет изменен подход к избирательному законодательству.

Логичнее всего сказать, что избирательное законодательство должно стать стабильным. Об этом все говорят, но – не получается. Чем больше его правят, тем больше хочется еще. Видимо, когда оно такое лоскутное, штопанное-перештопанное – его уже не жалко…

И здесь наилучший выход – принять новый закон, комплексно все переработав, иными словами, принять Избирательный кодекс. Или, как я два года назад написал в «Независимой газете», перефразировав Маяковского: принять еще одно изменение относительно искоренения всех изменений.

Правда, никто не может гарантировать, что и принятый Избирательный кодекс будет стабильным. Нам, конечно, хотелось бы, чтобы он был стабильным, и мы с таким расчетом его и писали. Но дело не только в стабильности самого Кодекса. Важнее то, что он меняет соотношение федерального и регионального избирательного законодательства. Ведь сейчас региональные законы по большей части дублируют нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». Дублируют вынуждено – иначе не получится, такова уж структура это Федерального закона. Наш проект Избирательного кодекса организован по-другому, в нем четко выделены нормы прямого действия, и они не нуждаются в дублировании в региональных законах. С принятием Избирательного кодекса региональные законы смогут стать короткими, и их не придется постоянно менять, даже если в Избирательный кодекс будут вноситься изменения.

Аркадий Любарев
11.03.2011

Статья опубликована на сайте Межрегионального объединения избирателей Votas.ru
Постоянный URL статьи http://www.votas.ru/pozhalei.html

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Голос.Орг: Проект Избирательного кодекса Российской Федерации

• Голос.Орг: Сравнительная таблица_Избирательный кодекс и действующее законодательство

• Голос.Орг: Предварительные итоги реализации Общественного проекта по созданию Избирательного кодекса Российской Федерации за период октябрь 2008 г. — май 2010 г.

• Демократия.Ру: Любарев А., Сколько можно измываться над избирательным законодательством?

• Демократия.Ру: Любарев А., Надо ли думать об изменении избирательного законодательства?

• Демократия.Ру: Любарев А., Оптимальное законодательство не меняют по 8 раз в год

• Демократия.Ру: Ворожейкина Т., Ускользающий выбор

• Демократия.Ру: Коллективное письмо Президенту РФ по вопросам реформы избирательного законодательства, затронутым в Послании Президента

• Демократия.Ру: Любарев А., Как улучшить выборы