Государство главы. За 17 лет Россия превратилась из президентской республики в суперпрезидентскую

За годы существования института президентства в России глава государства через различные законы получил 469 дополнительных полномочий. В большинстве случаев президенту их делегируют законодатели, хотя такие полномочия выходят за рамки, которыми Конституция ограничивает президента. К такому выводу пришел завкафедрой конституционного и административного права Высшей школы экономики профессор Михаил Краснов, исследовав законодательную практику последних 17 лет. Президентская сторона не согласна с господином Красновым.

Споры о президентских суперполномочиях начались еще на стадии разработки Конституции и не прекращаются с момента ее принятия в декабре 1993 года. Так, лидер КПРФ Геннадий Зюганов не устает повторять, что президент имеет полномочий больше, чем "имели царь, генеральный секретарь ЦК КПСС и Чингисхан вместе взятые".

Полномочия "гипертрофированы", признает теперь один из разработчиков Конституции, член политкомитета партии "Яблоко" Виктор Шейнис. По его словам, Основной закон изначально делал президента сильной фигурой, "что отлично понимали конституционалисты". "Но тогда решались тактические задачи: для укрепления власти президента перед лицом натиска консервативных сил, чтобы вести экономическую реформу, социальные преобразования, пошли на несколько непропорциональное увеличение полномочий президента",— рассказывает господин Шейнис.

С годами выяснилось, что фигуру президента усиливает не только Конституция, но еще и законы, принимаемые в исполнение ее положений. По подсчетам Михаила Краснова, принято 115 законов, нормы которых, расширяя компетенцию президента, делегируют главе государства 469 полномочий. Но показательно не количество, а характер приобретенных полномочий.

Помимо сфер, за которые президент отвечает по Конституции (это национальная безопасность, внешняя политика, взаимодействие органов госвласти, отчасти — кадровая политика в отношении правительства и судей), его полномочия, считает господин Краснов, распространились также на экономику, культуру, образование, федеративные отношения, организацию деятельности госорганов, общественных объединений и т. д.

В соответствии с Конституцией, как утверждает эксперт, "президент может совершать действия, но не определять правила, то есть все полномочия в Конституции распорядительные", и в ней не сказано, что президент устанавливает порядок, принимает указы нормативно-регулирующего характера. Однако "наш законодатель вообще не обременяет себя процессуальным регулированием". Поэтому большое число (220) регулятивных полномочий передано президенту. Например, значительные права в сфере контроля над чиновниками дает президенту закон "О государственной гражданской службе РФ".

Отдельно Михаил Краснов выделяет 80 кадровых полномочий главы государства. Под ними подразумевается право не только назначать на должности, но и присваивать звания, чины, привлекать к дисциплинарной ответственности, поощрять и влиять на "социальный статус" людей, в том числе не состоящих на госслужбе. "Имеются в виду члены совещательно-консультативных органов при президенте",— объясняет господин Краснов. Это же касается и Общественной палаты. Кадровые полномочия президента, как отмечает эксперт, действуют не только в сфере безопасности и обороны, "но и в областях федеративных отношений, высшего образования, Центробанка, судебной власти, прокуратуры, организации госкорпораций".

Исследование позволило выявить и динамику законодательного наделения президента новыми полномочиями. "Новыми,— объясняет эксперт,— поскольку большинство из них трудно назвать полномочиями, конкретизирующими президентские функции". Так, Борис Ельцин получил в 1993-1999 годах 168 таких полномочий, второй президент, Владимир Путин, приобрел (в 2000-2008 годах) 234 полномочия, а третий, Дмитрий Медведев,— только 67 за 2008-2010 годы. Впрочем, причины, по которым полномочия передавались президенту Ельцину и президенту Путину, разные.

Полномочия, которые давались Борису Ельцину, соответствовали функциям президента и "были связаны с силовым блоком". Конституция, объясняет Михаил Краснов, писалась под президента, который будет "и гарант, и реформатор": "В этой ситуации все остальные институты деградируют. Авторы не могли предположить, что Борис Николаевич не вечный. Когда пришел другой человек, оказалось, что парламент можно подмять под себя". "Наращивание полномочий" в других областях стало возможно с изменением политического режима, отмечает Михаил Краснов, что и привело к закручиванию гаек. Уже "деградировавший" парламент слишком много полномочий отдал президенту, считает господин Краснов. С приходом к власти Владимира Путина стали появляться полномочия, которые "впрямую нарушают смысл Конституции": назначение губернаторов, фактически назначение председателей высших судов, Счетной палаты (СП). К тому же "президент стал фактически патроном госслужащих". "Через это он имеет возможность влиять на все ветви власти",— заключает Михаил Краснов.

"Конституция — это такой нормативно-правовой акт, который описывает, можно сказать, скелет политической системы, властный каркас государства, параметры общества, экономической жизни, других основных срезов",— заявил "Ъ" полномочный представитель президента в Госдуме Гарри Минх. И если в каком-либо из законов "что-то добавляется в объеме полномочий любого из институтов власти, то это не выход за пределы Конституции". Например, федеральные выборы в стране проводит Центризбирком — орган, "которого нет в Конституции". Причем формируют его, как подчеркивает господин Минх, на паритетных началах президент, Совет федерации и Госдума, хотя в Конституции это "не упомянуто ни в полномочиях каждой из палат Федерального собрания, ни в полномочиях президента".

Не видит Гарри Минх отхода от конституционных норм и в изменившемся порядке формирования СП, которая сообразно духу Конституции считается инструментом парламентского контроля над исполнительной властью. Но в тексте Конституции, уточняет господин Минх, ничего не сказано о "порядке формирования" СП. Указано лишь, что руководителей СП и аудиторов "назначают на должность" члены Совета федерации и депутаты Госдумы. Они полностью сохранили за собой это полномочие даже после 2006 года, когда сами же через закон дали президенту право подбирать кандидатуры на все должности в СП и вносить их на рассмотрение палат парламента. Схожей логики придерживается Гарри Минх и в отношении появившегося в 2005 году полномочия президента подбирать кандидата в губернаторы и права распускать региональный парламент, если он категорически не одобрит кандидата. Ведь "президент вправе и Госдуму распускать, если она трижды откажется утверждать его кандидатуру в премьеры", поясняет господин Минх.

В целом же президентский полпред уверен, что законодательное нормотворчество никак не меняет утвержденные Конституцией "форму правления государством и политическую систему". Под воздействием законов меняется только "политический режим", но такое, по его словам, происходит и во всех странах развитой демократии. К примеру, политический режим, который был в США при Джордже Буше, заметно отличается от нынешнего режима.

Иными словами, споры о суперполномочиях президента с момента их возникновения остаются неразрешимыми. Одни ведут речь о "духе Конституции", другие оперируют ее "буквой". Между тем "политический режим" в России менялся всего один раз, хотя государство возглавляет уже третий президент. Разрешить окончательно спор о суперполномочиях может по Конституции только Конституционный суд (КС). Но обратиться в КС с подобными запросами вправе только законодатели, которые в сложившемся политическом режиме делать этого не станут. А появления других законодателей в ближайшее время ожидать не приходится. В том числе и благодаря развитию, которое в последние десять лет получила через различные законы не изменяемая по Конституции политическая система.

Максим Иванов, Виктор Хамраев
29.03.2011

Статья опубликована в газете Коммерсант
Постоянный URL статьи http://kommersant.ru/Doc/1610168

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Праздник несоблюдения правил

• Демократия.Ру: Милов В., Немцов Б., Путин. Итоги

• Демократия.Ру: Лилия Шевцова о наследстве Владимира Путина и программе Дмитрия Медведева

• Демократия.Ру: Чеботарев Ю., Вопрос выбора, или демократия по-медведевски

• Демократия.Ру: Куртов А., Преемственность навсегда — уроки Узбекистана

• Демократия.Ру: Новопрудский С., Власть в себе

• Демократия.Ру: Гарри Каспаров: Умиротворители Путина

• Демократия.Ру: Туровский Р., Пиррамидова победа

• Демократия.Ру: Кынев А., Зачистка от демократии