Региональная политика: что нас ждет в 2015-ом году?

Завершающийся 2014-й год в российской региональной политике оказался весьма насыщенным. В 30 регионах прошли прямые губернаторские выборы (еще в трех субъектах федерации они были непрямыми), а в 14 регионах выбрали законодательные собрания. Одновременно с этим прошла частичная ротация губернаторского корпуса, осуществленная президентом страны (сами выборы, разумеется, никаких особенных неожиданностей не таили). Да и в целом для уходящего года было характерно большое количество кадровых решений в регионах. В сущности, на 2014-й год пришелся пик интенсивности региональных событий в публичной сфере, оказавшийся практически посередине между двумя думскими кампаниями.

Это можно объяснить и стремлением Кремля максимально разделить региональные и федеральные избирательные кампании и сосредоточиться на политических экспериментах в регионах именно в 2014 г., чтобы потом больше внимания уделять подготовке федеральных выборов. В целом момент оказался для этого удачным, учитывая высокий уровень общественной лояльности и пока не давшее своего политического эффекта ухудшение социально-экономической ситуации на местах.

В то же время нарастающие финансовые трудности начали оказывать все большее влияние на положение дел в регионах, вызывая нервозность в региональных элитах и осложняя их отношения с центром. Федеральные власти, со своей стороны, усиливали контроль и давление, требуя, в частности, максимальной концентрации усилий региональных властей на выполнении решений Кремля и, прежде всего, - майских 2012 г. указов президента страны. Жесткость требований федерального центра явно выросла, «кнута» стало больше, «пряников» - меньше. Региональные власти оказались в незавидном положении, что особенно заметно на примере бюджетной ситуации, когда для покрытия расходов регионы вынуждены наращивать объем государственного долга, а бюджеты все в большем числе регионов становятся дефицитными. При этом никакого «света в конце тоннеля» не предвидится, поскольку возможности для пополнения региональных бюджетов при нынешней бюджетной ситуации и нынешних отношениях между центром и регионами исчерпаны на перспективу, как минимум, 3-5 ближайших лет. Напротив, сокращение региональных расходов на социально значимые вопросы становится неизбежностью.

Со своей стороны центр еще меньше стало заботить проблемное поле регионов. Вместо этого он принял гораздо более простое для себя решение – усилить «спрос» с регионов и заставлять региональные власти самостоятельно изыскивать возможности и резервы для спасения самих себя в роли утопающих. Наряду с механизмами официального контроля (выполнение путинских указов, оценка эффективности власти) стали еще больше использоваться неофициальные механизмы, позволяющие сигнализировать тем или иным губернаторам о недовольстве ими со стороны центра или каких-либо влиятельных федеральных групп. К их числу можно отнести публичные выпады и разоблачения со стороны ОНФ, воспринимаемые в качестве позиции Кремля рейтинги Фонда развития гражданского общества и др.

При этом достаточно ясно обозначились и немногочисленные региональные приоритеты федерального центра. Ими стали Дальний Восток, который призван привлечь инвестиции из стран АТР, и где со следующего года будут создаваться территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), и Крым, финансирование которого стало опережать по своим объемам таких традиционных лидеров, как Чечня и Дагестан. Политика «точечного» внимания центра к тем или иным регионам, выражающаяся в создании специальных министерств и программ, продолжает проводиться на Северном Кавказе. Также она стала более заметной в отношении Калининградской области, еще одного региона, требующего «спасения», учитывая не только конфликт России с западными странами, но и предстоящую в 2016 г. отмену режима особой экономической зоны.

Однако вместе с выделением явно приоритетных территорий стала происходить еще большая утрата сбалансированности в региональной политике, совпавшая с ликвидацией Минрегиона и умножением числа «территориальных» министерств - для нужд Северного Кавказа, Крыма, а ранее – Дальнего Востока. Вместо сбалансированного развития и попыток устранить вопиющие диспропорции нынешняя правительственная структура теперь еще больше способствует межведомственной и корпоративной борьбе за те или иные объемы федеральных средств. Причем в схватке за сокращающиеся ресурсы даже «привилегированные» территории не имеют гарантий, что они смогут удовлетворить свои потребности, а с остальными регионами, которых большинство, ситуация и вовсе становится неясной. Можно ожидать, что в отсутствие единого подхода к региональной экономической политике разрывы между регионами будут только усиливаться.

Еще одной важной тенденцией, набирающей силу, стало дальнейшее свертывание и огосударствление местного самоуправления по итогам новой реформы, начатой в 2014 г. Пользуясь открывшимися возможностями, региональные власти принялись отменять прямые выборы мэров там, где они еще сохранились. Также началось урезание муниципальных полномочий. Вот только делить города на внутригородские муниципальные образования пока не спешат (первый крупный эксперимент проводится в Челябинске), опасаясь управленческого хаоса и новых конфликтов. В итоге сделан новый шаг на пути к огосударствлению местного самоуправления и снижению уровня его подотчетности гражданам, за которым может последовать разве что его окончательная ликвидация. Можно ожидать, что интерес населения к муниципальной власти и выборам будет и далее падать, а органы муниципальной власти фактически перейдут в разряд территориальных департаментов регионального правительства, занимающихся вопросами образования и ЖКХ. Попытки гражданских активистов выразить свой протест, как и следовало ожидать, были слабыми и разрозненными, и ни на что не повлияли.

В свете тенденций 2014 г. следует ожидать, что с политической точки зрения новый, 2015-й не будет отмечен чем-то принципиально новым. Его можно назвать «подготовительным» – к новому федеральному электоральному циклу, тогда как региональными выборами и связанными с ними интригами он, вероятно, насыщен не будет. Станет еще меньше крупных муниципальных кампаний, но прямых выборов мэров региональных столиц с каждым годом и так становилось все меньше и меньше. В 2015 г. их, скорее всего, первый раз в истории не будет вообще. В декабре, например, отменили прямые выборы мэра в Иркутске, где кампания могла стать конкурентной и вызвать большой интерес (в прошлый раз выборы там выиграл кандидат КПРФ, перешедший затем в «Единую Россию», но не сумевший закрепиться на региональном «олимпе»). Сократилось и количество прямых губернаторских выборов - за счет их отмены в автономных округах, входящих в сложносоставные субъекты. В результате к Северной Осетии, где непрямые выборы пройдут в 2015 г., как и предполагалось прежде, добавились Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО.

На 2015 год остается пока 11 губернаторских кампаний, которые в целом трудно назвать сложными для властей и политической стабильности. В основном они затронут Центральную Россию (Брянская, Калужская, Тамбовская области) и Приволжский федеральный округ (Марий Эл, Татарстан, Чувашия, Пензенская область). Кроме того, прямые губернаторские выборы ожидаются в Калининградской, Ростовской, Кемеровской областях и Еврейской АО. Судя по списку регионов и актуальным политическим тенденциям, не стоит ожидать большой ротации в губернаторском корпусе. Во-первых, из этих 11 регионов достаточно тех, которыми управляют главы, считающиеся сильными и эффективными. Во-вторых, возможна ссылка федеральных властей на финансово-экономические трудности, из-за которых лучше приостановить кадровые эксперименты на местах. Слишком уж большим оказывалось до сих пор количество неудачных замен.

В частности, безусловными фаворитами грядущих выборов можно назвать калужского губернатора А.Артамонова и главу Татарстана Р.Минниханова, которые избалованы вниманием и похвалами со стороны федерального центра. Разумеется, нет альтернативы новому брянскому губернатору А.Богомазу, которого Кремль поставил специально под предстоящие выборы. В эту группу можно было бы включить и главу Кемеровской области А.Тулеева, но нельзя исключать, что все-таки он будет заменен из-за возраста (в этом году ему исполнилось 70 лет). Хотя опять же, исходя из соображений политической стабильности в крупном регионе страны, Кремлю выгоднее, чтобы А.Тулеев, как фигура крупная и символическая, оставался на своем посту максимально долго.

В этой связи пока трудно сказать, насколько последовательной станет политика Кремля в отношении замены губернаторов-«долгожителей». После ухода Д.Медведева с президентского поста она используется лишь как формальное публичное обоснование для отстранения от должности тех, кто «засиделся», но все решения принимаются в индивидуальном порядке. В частности, наряду с А.Тулеевым может остаться в должности и пензенский губернатор В.Бочкарев, который, как и глава Кузбасса, бессменно руководит своим регионом с 1997 г. Но нельзя назвать определенной судьбу тамбовского губернатора О.Бетина, у которого нет столь выраженной поддержки и внимания центра. О.Бетин, напомним, впервые стал главой региона в 1995 г., а потом, проиграв выборы в том же году, вернулся к власти в конце 1999 г., и с тех пор свой пост не терял. В коридорах федеральной власти стали звучать намеки, что, дескать, слишком долго работает на своем посту глава Марий Эл Л.Маркелов, хотя его пребывание у власти короче, чем у других «старожилов» (свои выборы он впервые выиграл выборы в начале 2001 г.), и в этом году в республике весьма успешно для ее власти прошли выборы в парламент.

С другой стороны, гораздо больше претензий предъявляется сейчас к работе новых региональных руководителей. В «группу риска» входят по этим причинам глава Чувашии М.Игнатьев, губернатор Калининградской области Н.Цуканов и руководитель Еврейской АО А.Винников. Позиции еще одного назначенца медведевской поры, ростовского губернатора В.Голубева выглядят, однако, более прочными.

Стоит заметить, что центр заблаговременно стал демонстрировать свое отношение ко многим главам, которым предстоит избираться в следующем году. Это было видно по визитам В.Путина, проведению в регионах крупных мероприятий, активности ОНФ. Например, в Пензенской области состоялось крупное мероприятие ОНФ при участии главы государства, которое было воспринято и как свидетельство поддержки В.Бочкарева. Напротив, критика со стороны ОНФ стала звучать в отношении Н.Цуканова и А.Винникова. Эти же главы, а также Л.Маркелов стали терять и без того слабые позиции в рейтингах ФорГО. Причем решения по назначению врио глав Марий Эл и Еврейской АО, в связи с истечением срока их полномочий, должны приниматься уже в самом начале 2015 г., что и создает сейчас интригу вокруг их персон. Напротив, Н.Цуканов имеет право работать до сентября, и если не будет решения о его замене, то он просто выйдет на выборы в статусе действующего главы.

Тем не менее, нельзя исключать даже такой ситуации, что все ныне действующие главы сохранят должности, либо замены произойдут в 1-2 случаях. И если все-таки существует некая неофициальная квота ротации губернаторского корпуса (по прежнему опыту составляющая около трети), то заполняться она будет за счет нескольких досрочных отставок тех глав, чьи полномочия истекают в 2016-17 гг. Причем там как раз кандидатов на замену более чем достаточно. Например, крайне низкие оценки получает в последнее время тверской глава А.Шевелев, которого вполне могут поменять. В то же время по-прежнему не исключен выход на досрочные выборы именно действующих глав в остальных регионах, где выборы могли бы совпасть с думскими, а это – Чечня, Камчатка, Сахалин, Тульская и Ульяновская области. Главы всех этих регионов вполне устраивают Кремль, разве что сахалинский глава, регион которого - один из немногих с растущим солидным бюджетом, подвергался «атакам» со стороны ОНФ. Зато Сахалин отличился по итогам официальной оценки эффективности региональной власти за 2013 год.

В любом случае в 11 регионах, где предстоят «плановые» прямые выборы глав, не следует ожидать конкурентных кампаний. Ни в одном регионе нельзя обнаружить ни единого подготовленного соперника, который стремился бы занять губернаторское кресло или, по крайней мере, хотел бы громко заявить о себе. «Обычные» же кандидаты от парламентских партий просто создадут необходимое «обрамление» для победы главы региона. При этом так и не заработал сценарий раскрутки на губернаторских выборах потенциально сильных кандидатов для выдвижения партиями на думских выборах в одномандатных округах. Напротив, участники губернаторских выборов только теряют политические очки и дискредитируют себя слабыми и пассивными кампаниями, вплоть до откровенной игры в поддавки с губернаторами.

Но если число губернаторских кампаний еще может вырасти, то количество кампаний по выборам региональных законодательных собраний останется, вероятно, очень небольшим. По графику выборы должны пройти в девяти регионах, в т.ч. в четырех субъектах Центрального федерального округа (Белгородская, Воронежская, Костромская и Рязанская области), а также в Республике Коми, Челябинской, Курганской, Новосибирской и Магаданской областях. Выборов в региональные законодательные собрания будет немного, но они как раз интересны тем, что смогут показать динамику поддержки партий, и на их основании можно будет делать прогнозы о перспективах федеральных выборов 2016 г. Пожалуй, наименее устойчивая и сложнее предсказуемая ситуация складывается в Рязанской области, где авторитет власти находится на невысоком уровне. Напротив, самый инерционный сценарий можно ожидать в Белгородской области с ее несменяемой и устойчивой властью. В остальных регионах возможны электоральные сдвиги в ту или другую сторону, и все зависит от усилий различных партий в ближайшие месяцы. Кроме того, следует ожидать, что смена губернатора Челябинской области повлечет за собой серьезные изменения в депутатском корпусе этого региона, где многие депутаты уже утратили политический вес, занимая позиции еще со времен позапрошлого губернатора П.Сумина.

Таким образом, к девяти региональным парламентским кампаниям партиям уж точно надо «оживать», в противном случае рискуя утратить свои и без того шаткие позиции. Критическое значение предстоящие выборы имеют для «Справедливой России», которая в последние два года демонстрирует самые неубедительные результаты. Если выборы опять завершатся провалом, то эту партию и в самом деле начнут списывать со счетов, и ей придется еще активнее апеллировать к кремлевской поддержке, чтобы ей сохранили некую парламентскую «квоту». Со своей стороны «Единая Россия» имеет все основания, чтобы претендовать на дальнейшее закрепление своих ведущих позиций в регионах. Маловероятно, что широкое распространение будут получать эксперименты с выдвижением в округах независимых провластных кандидатов, как это делалось в Москве. В регионах пока успешно срабатывает самый простой сценарий с использованием бренда «партии власти» и привлечением на ее сторону и на сторону ее официальных кандидатов лояльного электората.

В целом же значимость региональных избирательных кампаний вновь начинает снижаться и не только потому, что становится все меньше прямых выборов. Предстоящие в 2015 г. региональные кампании имеют слишком «точечный» характер и не делают погоды для страны в целом. Гораздо большее влияние на политическую ситуацию в регионах будут иметь процессы подготовки партий к думским выборам (включая подбор кандидатов в одномандатных округах), а также, разумеется, результативность работы губернаторов. Последнее является, пожалуй, важнейшим обстоятельством (разумеется, помимо общефедеральных трендов), от которого будут зависеть региональная повестка дня и уровень протестных настроений. При этом в условиях растущих бюджетных ограничений становится вообще невозможным прогнозировать, на какие социально значимые расходы хватит в следующем году региональных ресурсов, а что придется сократить, и как это ударит по социальному самочувствию. Какой-то единой схемы действий региональной власти в кризисных условиях сейчас не существует, и вряд ли она будет создана в кратчайшие сроки. Делать это по большому счету некому, а центр просто продолжит рекомендовать регионам сокращение расходов и «оптимизацию» социалки. Это создает основы для неустойчивости губернаторских режимов, что вряд ли скажется на выборах 2015 г., но может негативно повлиять на позиции властей как раз в период федерального избирательного цикла 2016-18 гг., в связи с чем еще явно назреют новые решения по поводу как финансирования регионов, так и формирования губернаторского корпуса.

Ростислав Туровский – вице-президент Центра политических технологий
29.12.2014

Статья опубликована на сайте Политком.Ру

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Зубаревич Н., Четыре России временно отменяются

• Демократия.Ру: Наталья Зубаревич: «Регионы стали тупыми приводными ремнями партии»

• Демократия.Ру: Нефедова Т., Россия распадается на "черные дыры"

• Демократия.Ру: Владимир Рыжков: В основе всего, что делает власть, лежит глубокое презрение к народу

• Демократия.Ру: Латынина Ю., Рубль, нефть и расширенный рынок

• Демократия.Ру: Забавина Ю., Потеря кормильцев. В стране резко сокращается число регионов-доноров – в 2013 году их осталось всего десять

• Демократия.Ру: Кадыров: Деньги Чечне дает Аллах