Хотели как лучше, а получилось как всегда. Непродуманная муниципальная реформа ведет к внутрирегиональному сепаратизму

В октябре 2003 года Президент РФ подписал новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в корне меняющий сложившуюся в Российской Федерации в 1990-е годы систему местного самоуправления. И хотя в полную силу данный закон вступит только 1 января 2006 года, в преддверии этой даты уже начались вызванные некоторыми положениями закона конфликты. В какой-то степени он упорядочивает систему МСУ, но в тоже время по многим позициям, особенно в том, что касается изменения статуса уже существующих муниципальных образований, он создает остроконфликтные ситуации и ведет к дестабилизации сложившейся во многих регионах системы управления. Во многих регионах муниципальная реформа «по Козаку» уже стала приводить к хаосу, породив внутрирегиональный сепаратизм.

Один из таких конфликтов разгорелся в столице Республики Коми – городе Сыктывкар. Сыктывкар, так как и многие иные города в РФ, формально включает в себя не только собственно городские кварталы, но и фактические пригороды – ряд сел и поселков (т.н. «территория, подчиненная городскому совету»), а также удаленную на 20 км от города промзону бывшего Сыктывкарского лесопромышленного комбината (СЛПК), ныне – АО «Нойзидлер-Сыктывкар» (контрольный пакет акций предприятия с 2002 в руках швейцарской компании NEUSIEDLER). При СЛПК в свое время было начато строительство отдельного микрорайона на месте поселка Слобода. До 1958 года поселок Слобода входил в состав Сыктывдинского района, после чего Слободской поссовет был передан в административное подчинение администрации г.Сыктывкар, в 1963 поселок Слобода стал поселком Эжва, в декабре 1968 образовался Эжвинский район Сыктывкара. Когда-то в самом Сыктывкаре были также Октябрьский и Куратовский районы, но затем они были упразднены и получилось, что в городе остался один-единственный, удаленный от него, внутригородской район. Положение Эжвы в Республике Коми уникально – это единственное муниципальное образование Республики Коми, входящее в состав другого муниципального образования (в МО «Город Сыктывкар»). Население сейчас Эжвы около 56 тысяч человек (пятая часть населения Сыктывкара - 23%), а расположенный на ее территории СЛПК – один из главных плательщиков не только городского, но и республиканского бюджета. Доля Эжвы в городском промышленном производстве 77%, Эжвинский район производит 95% всех пиломатериалов Коми, 65% фанеры Северо-Западного федерального округа и 15% всей России. По закону о местном самоуправлении РФ (1995) и Республики Коми (1998) муниципальное образование – это поселение (часть поселения), в пределах которого осуществляется местное самоуправление. В соответствии с действующим тогда законодательством Совет Эжвинского района принял свой Устав, с тех пор Эжва имеет свою администрацию и Совет из 17 депутатов (Глава администрации избирается советом). До 2002 с этой двойственностью не было проблем.

Новый закон определяет муниципальное образование как городское или сельское поселение. В городском поселении не может быть иных муниципальных образований (чем руководствовался федеральный законодатель, вводя такую норму?), таким образом если Сыктывкар становится городским округом (по старому «город областного подчинения»), то внутри него не может быть иных муниципальных образований, а это означает упразднение МО «Эжвинский район». Однако это не означает что администрация МО «Город Сыктывкар» не может создать на территории Эжвы свое структурное подразделение исполнительной власти (то есть ту же районную администрацию, только не избираемую, а назначаемую). Естественно, что привыкшую к самостоятельности эжвинскую администрацию, да еще и учитывая, что на ее территории находится главный плательщик городского бюджета (для сравнения – глава администрации г.Сыктывкар получает около 80 тысяч рублей в месяц, а глава администрации Эжвинского района г.Сыктывкар около 120 тысяч рублей), такое понижение статуса устроить не могло.

Районный совет решил провести 14 марта 2004 года вместе с президентскими выборами опрос: «Считаете ли Вы необходимым образование на территории (в границах) Эжвинского района г,Сыктывкара города районного значения – «город Эжва»?», правда совсем непонятно о каком таком районе, в который войдет Эжва, идет речь . Так как по новому закону об МСУ в составе одного города другого города быть не может, это инициатива эжвинцев означает две перспективы – либо превращение Эжвы в отдельный от Сыктывкара город со всеми вытекающими отсюда последствиями (междугородней связью, междугородними транспортными перевозками и т.д.), либо превращение бывшего города Сыктывкар в … Сыктывкарский район. Это значит что какая-то часть прежнего города Сыктывкар станет городом районного значения Сыктывкаром, а остальные части прежде единого города (находящиеся на его нынешней территории поселки Седкыркещ, Краснозатонский и Верхняя Максаковка) станут самостоятельными муниципальными образованиями (точнее по закону «муниципальными поселениями»), у всех муниципалитетов будут одинаковые права и депутатский корпус (20-30 депутатов), при этом ни у Верхней Максаковки, ни у Краснозатонского, ни у Седкыркеща нет бюджетообразующих предприятий. По мнению главы администрации г.Сыктывкар С.Катунина, ситуация может дойти до абсурда - если Эжва получит статус городского поселения, то город будет вынужден настаивать, чтобы статус отдельных муниципальных образований получили еще микрорайоны Лесозавод, Нижний Чов, Орбита и т.д., в самой Эжве таких муниципалитетов должно быть не менее 3, так как по закону муниципалитет можно образовывать при населении от 3000 человек.

Таким образом ценой сохранения Эжвы и Сыктывкара в составе единого муниципального образования станет раздвоение прежней администрации города Сыктывкар как минимум на две – администрацию собственно г.Сыктывкар и администрацию Сыктывкарского района. Вот вам и административная реформа, вот вам и «оптимизация» управления…. Не мудрено, что от таких перспектив как у местных чиновников, так и у населения голова пошла кругом. Благо, что Сыктывкар не самый бедный город, а что принесут такие «административные игры» в депрессивные города с нищими бюджетами? По мнению нынешней администрации города лучшим вариантом было бы образование единого городского округа столицы Республики Коми с включением в его черту муниципалитетов Седкыркеща, Верхней Максаковки, Краснозатонского и Эжвы с выборным Советом депутатов только в Сыктывкаре.

У этой истории есть еще один аспект – если планы Эжвинской районной администрации довести до логического конца, то получается что столицей субъекта РФ – Республики Коми – станет город районного подчинения, что, мягко выражаясь, странно. Что ж теперь, делать столицей Сыктывкарский район? До сих пор единственным случаем, когда административный центр субъекта РФ подчинялся не напрямую субъекту, а входил в состав какого-либо района, был Корякский автономный округ, центр которого – пгт Палана, формально входящая в состав Тигильского района. Кстати в Корякии этот статус Паланы тоже вызвал войну, но уже за выход Паланы из состава Тигильского района и превращение в населенный пункт непосредственно окружного подчинения (что вполне логично - в Палане 4023 жителя, а во всем Тигильском районе 9820 человек, при этом хотя в Палане расположены все органы власти субъекта РФ, а с формальным райцентром Тигилем отсутствует нормальное транспортное сообщение – только «случайные» вертолеты)*.

Но вернемся к эжвинскому опросу. С объявлением о его проведении с января 2004 в региональных СМИ началась настоящая информационная война между сторонниками и противниками превращения Эжвы в отдельный город. В качестве главного аргумента Эжвинской администрации называлось, что якобы львиная доля доходов эжвинцев уплывает в городской бюджет (хотя на самом деле реально почти все доходы идут в федеральный бюджет, а уже затем сверху вниз спускаются на места). Кроме того, делался акцент на утрату Эжвой самостоятельного бюджета и ликвидацию самостоятельной администрации и совета (что, конечно же, описывалось как наибольшая трагедия). Причем аргументация часто переходила через край и доходила почти до абсурда: «Если не начинать действовать сегодня – Эжва исчезнет с лица земли» , «Вполне возможно, что Эжву ждет участь окраины города, на которую элементарно не будет хватать денег». Редактор газеты «Трибуна» В.Сумароков написал в статье на целую полосу: «Эжва станет одним из обычных сыктывкарских районов, точнее – рабочей окраиной» , еще одним аргументом за выход из Сыктывкара В.Сумароков назвал то, что.. «в Сыктывкаре доля ветхого жилья в 30 раз больше чем в Эжве, и поэтому городу нужны деньги» (видимо смысл таков – а мы на это денег не дадим!). Пошли в ход и такие аргументы, как «народные письма», так некая Л.Федосеева пишет в «открытом письме» главе района В.Гончаренко: «Красавица Эжва, какой она стала благодаря Вашему энергичному труду, вашей оперативности в действиях, не сравнится с городом» (это очень забавно, при том что бывший председатель профкома СЛПК В.Гончаренко возглавил эжвинскую администрацию … только в марте 2003 года!). Сам В.Гончаренко заявлял: «У Эжвы своя судьба, своя история, свой путь развития. Именно развития, а не финансирования по остаточному принципу» .

Деньги на пропаганду опроса были затрачены немалые – серия профессиональных рекламных роликов на всех местных каналах, покупные площади во всех основных газетах, покупные телепередачи и т.д. Есть мнение что столь обильное финансирование обеспечил «Нойзидлер», которому видимо будет проще «решить вопросы» с подконтрольной администрацией Эжвинского района, а не независимой от компании администрацией Сыктывкара. По мнению некоторых региональных аналитиков амбиции В.Гончаренко подогревали в т.н. «Желтом доме» (резиденции Главы РК В.Торлопова), имея очевидную цель максимально ослабить позиции мэра Сыктывкара С.Катунина. Если это действительно так, то инициировавшие подобный процесс люди просто не понимают последствия для региона запущенного ими политического маховика…

Администрация города парировала: «Откуда такое недоверие к городу? .. из 45 лет у Эжвы собственный бюджет только последние три года, а все остальное время был единый городской бюджет. Именно в эти годы Эжва строилась, росла, хорошела, за это время снесено большинство ветхого жилья… Два последних созыва председатели совета города являются депутатами от Эжвинского района. Это ли не уважение и признание района?» . С.Катунин, мэр города, говорил, что в Эжву и сейчас по большому счету деньги градообразующего «Нойзидлера» не поступают, так как нынешние муниципальные бюджеты формируются крайне неадекватно, так налогоплательщики Сыктывкара приносят до 4 млрд.руб. в год, а бюджет города 1,3 млрд., из них из собственных источников не более 320 млн.руб., остальное – из бюджета республики . «Вы вспомните, как роскошно жила Воркута пару десятилетий назад и какие страшные перспективы у Воркуты сейчас… и Воркута может опустеть, и Усинск будет не так красив, а Сыктывкар навсегда останется столицей. И как в республике, так и в России деньги на его содержание найдутся» . А газета «Стефановский бульвар» в редакционной статье прямо написала: «Если из одного небольшого города сделать два маленьких, то потеряют оба» . Против отделения Эжвы от Сыктывкара выступили региональные организации практически всех партий (КПРФ, ЛДПР), за исключением «Единой России», депутат Госдумы РФ от Коми, бывший Глава Коми Юрий Спиридонов.

Официальная позиция администрации МО «Город Сыктывкар» - ни референдум, ни иные действия Эжвинской районной администрации не буду иметь никаких юридических последствий, так как по закону изменение границ территориального деления МО определяется только на общем референдуме, в котором должны принять участие все жители МО. И администрация города заявляет, что готова судиться. Однако, гарантий того, что интересы города победят, нет.

То, что большинство эжвинцев, принявших участие в опросе, проголосует за отделение, сомнений не вызывало изначально – массовое сознание обычно никогда не может устоять перед искушением сепаратизма (приняло участие в опросе 66,53%, из них за отделение Эжвы проголосовало 81,08%, «против» 18,08%). А запущенный эжвинским опросом процесс набрал обороты. Так писатель Г.Горчаков на страницах «Красного знамени» уже предлагает расформировать Сыктывдинской район, присоединив райцентр Выльгорт и ряд сел к Сыктывкару, Пажгу, Лозым, Ыб, Яснэг передать Сысольскому району, Шошку, Нювчим, Граддор и Озел – Корткеросскому району. Так как ему «жалко» жителей сел Зеленец, Палевицы, Слудка, Часово (их он предлагает передать городу Эжве), которые вынуждены ездить в свой райцентр Выльгорт через Эжву и Сыктывкар .

Похожие проблемы вскоре возникнут и у других муниципальных образований Коми – так формально в составе города Инта находятся поселки Петрунь, Абезь, Адзвавом, Адзва и др., в составе города Ухта – Тобысь, Шудаяг, Ярега и т.д., города Вуктыл – села Дутово, Подчерье, Шердин, Усть-Воя и т.д. и т.п. В соответствии с законом в Коми вместо 20 муниципальных образований должно стать 220 или 233. И подобных примеров в России огромное количество. Соответственно у бывших городов «областного подчинения» два выбора – или оставаясь городским округом, отделять все поселки в новообразованный район (это означает, как минимум возникновение множества проблем по землепользованию, регистрации предприятий и т.д. – редкий район при каком-либо городе имеет «безоблачные» отношения с городом), либо превращаться в город «районного подчинения», а прежней городской администрации придется «почковаться» - на собственно городскую и районную (объединяющую город и его бывшие составляющие). И все из-за того, что по закону внутри городского округа не может быть иных муниципальных образований – в результате множество конфликтов, утрата многими городами прежнего статуса, умножение числа прежних городских администраций.

Несомненно, что и до настоящего времени в РФ существовала неоднозначная система местного самоуправления, когда в одних регионах она была одноуровневой (в регион напрямую входили города и районы), других двухуровневой (когда уже внутри районов были муниципальные образования на уровне поселений – к примеру Красноярский край), были и регионы (Курская область), где она была поселенческой, когда муниципальных образований на уровне районов просто не было и поселения напрямую подчинялись властям субъекта РФ (а таких регионах, как малонаселенный Ненецкий автономный округ это было вполне оправданно). А некоторых регионах, например в Калмыкии, где районами одно время руководили назначаемые представители президента Калмыкии, местного самоуправления вообще практически не было. Неопределенность статуса (формально система должна была быть одноуровневой, но разные субъекты РФ ссылались на разные нормы разных федеральных законов) вела к тому, когда например в Московской области ряд поселений судились с областной администрацией, которая не давала им права стать муниципальными образованиями (в частности нашумевшее дело Ситне-Щелкановского сельского округа Ступинского района), а в других – Эвенкийский автономный округ – власти региона решили упразднить районы и напрямую подчинить муниципальные образования поселений округу (так глава упраздненной администрации Илимпийского района Н.Супряга судился, но безуспешно, с губернатором Б.Золотаревым).

Множество конфликтов было в уже упомянутом Корякском автономном округе, где по факту существовала двухуровневая система местного самоуправления, когда округ состоит из четырех муниципальных образований районов, внутри которых в свои очередь существуют муниципальные образования сел. Соответственно помимо того, что на уровне районов действуют избираемые населением главы районных администраций и районные советы, на сельском уровне населением также избираются главы сельских администраций и сельские советы. При этом большинство сельских муниципальных образований КАО не имеют фактически никаких источников дохода и почти никакого имущества и реально являются лишь набором должностей, за которые платится зарплата (население некоторых муниципальных образований не превышает 200 человек). Выборы глав таких администраций по сути голосование за то, какой именно семье получать зарплату главы ближайшие 2 или 4 года, так как МО почти ничего не получают от округа, то и почти никаких рычагов воздействия на МО у округа нет .

В течение ряда последних лет власти КАО предпринимали усилия по укрупнению муниципальных образований – т.е. ликвидации МО на уровне сел и передаче функций органов МСУ от сел районам. При этом чтобы все муниципальные образования вошли в состав района нужно волеизъявление (согласие) народа, которое может выражаться в общих собраниях, сходах или путем проведения референдума (в них должно принять участие не менее двух третей населения). Причем это согласие должно дать не только население села, где упраздняется МО, но и население района, в которое будет входить МО (надо признать, что все решения об укрупнении МО проводились именно с согласия населения сел, но на уровне района никто никаких сходов или референдумов о согласии принять село в район не проводил – т.е. формально в процессе укрупнения нарушался закон). Так решением Думы КАО в Пенжинском и Карагинском районах несколько сел вошли в состав муниципальных образований районов (так в Карагинский район вошли Карага, Ильпырское, Кострома, объединяется с Тигильским районом село Воямполка). В результате в настоящее время ряд сел входят в состав муниципальных образований районов (соответственно их власти назначаются властями района), а остальные села являются самостоятельными муниципальными образованиями, одни из которых признают себя подчиненными районам, а другие считают себя независимыми и подчиняющимися напрямую округу (Палана, Усть-Хайрюзово , Корф). При этом со статусом многих муниципальных образований существует неясность, так как их уставы не зарегистрированы из-за неопределенности границ и других проблем. Что теперь делать властям КАО, когда федеральный закон вновь вынуждает их «вернуть» на ряд территорий двухуровневую систему?

Конечно, единые правила игры (если двухуровневое местное самоуправление – то во всей стране) логичны и разумны и лучше того «разноцветия» и часто самодурства которое часто царило в некоторых российских регионах. Однако, вынуждая тотальную перекройку системы местных властей по всей стране, авторы закона не учли многих вещей и получается, что хаос в одних вопросах заменяется хаосом и конфликтами в других, и судьба прежний «территорий, подчиненных N-скому горсовету» один из ярких тому примеров.

Согласно ст.131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Практика применения данного конституционного положения судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ свидетельствует о недопустимости определения текущим законодательством (независимо от уровня - федеральным или региональным законом) видов и перечня органов местного самоуправления, которые надлежит образовать в муниципальном образовании. Между тем ст.34 законопроекта определяет виды органов, входящих в структуру органов местного самоуправления (п.1 ст.34) и предписывает обязательное наличие в ней ряда органов и должностных лиц - представительного, исполнительно-распорядительного и главы муниципального образования. Более того – федеральный законодатель берет на себя установление минимального числа депутатов представительного органа местного самоуправления в зависимости от численности. Кроме того, закон, устанавливая основы территориального устройства, не учитывает особенностей организации местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации. В частности, в Красноярском крае, Якутии и т.д., существуют отдельные труднодоступные малонаселенные территории, которые нецелесообразно признавать муниципальными районами. При этом законопроект устанавливает понятие малонаселенных территорий, но не определяет правового значения и механизма применения данного понятия. Все это может привести к неэффективной системе местного самоуправления на территории многих субъектов РФ .

Несомненным достижением закона можно признать рационализацию системы разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Закон предполагает установление четкого разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который на местном уровне решается наиболее эффективно и который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления. Это такие вопросы как обеспечение населения социальным жильем, предоставление основного общего образования, обеспечение первичной медицинской полмощи, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, транспортное обслуживание и т.д. При этом федеральными законами и законами субъектов Федерации должны будут устанавливаться нормы, определяющие общие принципы правового регулирования вопросов, отнесенных к сфере ответственности местного самоуправления. На примере сферы образования, в законопроекте это решение выглядит следующим образом: за федеральным уровнем власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регулированию, установлению федеральных образовательных стандартов и контролю за их соблюдением; органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают перечисление субвенций на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса муниципальным образованиям, устанавливают на региональном уровне соответствующие нормативы затрат; органы местного самоуправления осуществляют материально-техническое обеспечение учреждений дошкольного и школьного образования, неся коммунальные расходы, а также расходы на текущий и капитальный ремонт зданий и сооружений, в которых размещаются образовательные учреждения. Таким образом, четкое закрепление исполнения определенных функций исключительно за местным уровнем власти позволит повысить ответственность за исполнение полномочий, исключить дублирование, реально определять объемы необходимых финансовых ресурсов.

Закон четко разграничивает задачи местного значения между муниципальными образованиями в зависимости от их типа. Задачи местного значения закрепляются за определенными типами муниципальных образований с учетом их финансовых возможностей. За поселениями закрепляются вопросы местного значения, наиболее приближенные к жизнедеятельности населения, в то время как за муниципальными районами закрепляются вопросы местного значения межмуниципального характера. Например, поселение осуществляет содержание и строительство дорог в границах населенных пунктов и организацию в границах поселения транспортного обслуживания населения общественным пассажирским транспортом; муниципальный район осуществляет строительство и содержание межмуниципальных автомобильных дорог и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального района межмуниципальным общественным пассажирским транспортом.

Это означает, что даже там, где по факту уже имеется двухуровневое местное самоуправление (тот же Красноярский край), многие вещи придется делать заново и никто не задумывался – насколько готовы эти потенциальные администрации поселений «переварить» полученный объем полномочий и финансирования. Конечно, время расставит по местам, научит, проведет «естественный отбор», но до того, как это произойдет, пережить придется немало.

Так к примеру пгт.Курагино (центр Курагинского района) по новому закону получит бюджет 12 млн.руб., а фактические расходы поселковой администрации в 2003 составили всего 3,2 млн. А все коммунальное хозяйство, жилье и т.д. давно на балансе района. Теперь в районе срочно заключаются соглашения о передаче поселку от района жилья, в том числе 10% компенсации убытков от тарифов на детские сады, школы и т.д. (поселок оформил соглашение на субвенцию району) – здесь смогли договориться, так как между районом и поселком нормальные отношения, но очевидно, что договориться смогут не везде, и что делать там, где не смогут?

В общем, как и всегда бывает в жизни, решая одни проблемы закон порождает другие. Но этих новых проблем было бы намного меньше, если бы вводя некие единые российские стандарты (что на мой взгляд все же благо), закон все же учитывал бы разнообразие нашей огромной страны со всеми ее разнотипно населенными территориями и по многим вопросам конечно стоило дать регионам большую свободу выбора и большие варианты предлагаемых законом развилок. Пока, к сожалению, закон дает одним возможность неумной реализации амбиций (как к примеру главе Эжвинского района В.Гончаренко), другим несоизмеримые реальным возможностям деньги, третьих вынуждает создавать администрации и плодить чиновников в малонаселенных и труднодоступных местностях. Оптимист скажет – ничего, исправим, пессимист – никого не слушали и слушать не хотят. Что будет на практике – скоро почувствует на «собственной шкуре» каждый россиянин.

Александр КЫНЕВ,
кандидат политических наук, Эксперт Международного института гуманитарно-политических исследований
31.03.2003

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Ильин С., Пермь находится на пороге масштабной реформы системы управления городом

• Демократия.Ру: Вишневский Б., Реформам мешает наличие народа