Поляризация без развития?

Российская история развивается по Черномырдину. Высказанные когда-то Виктором Степановичем гениальные мысли, что в России из любой партии «получается КПСС» и «хотели как лучше, а получилось как всегда», на самом деле лучше любых анализов описывают судьбу почти любых российских реформ, которые начинаются с благой идеи, но процессе реализации последствия иногда оказываются прямо противоположными замыслам. Почему так происходит? Вряд ли потому что Россия какая-то «не такая» страна. Все страны уникальны и на самом деле ни одна не повторяет другую. В чем же причина? Представляется в том, что пока, к сожалению, существует годами сложившийся стиль принятия политических решений, когда принятие того или иного закона или осуществление той или иной реформы является зачастую не результатом работы экспертов и аналитиков, а капризом или следствием личных взглядов и убеждений того или иного чиновника. Почти по Гегелю – «тем хуже для факта». Практические последствия реализации реформ и их многовекторности просчитываются в последнюю очередь, и в основном уже глядя на печальную практику.

Именно лицезрение не самого мягко выражаясь удачного воплощения в жизнь либеральной идеи о монетизации льгот заставило политическую элиту с удвоенной опаской отнестись к стоящим на очереди реформам – здравоохранения, образования. Все-таки впереди парламентские и президентские выборы и зачем усложнять проблему передачи власти преемнику (или сохранения в том или ином качестве нынешнего президента)? И если с реформой ЖКХ сделать ничего уже не могли – закон был принят и ожидал вступления в действие (и его последствия будут не столь молниеносно видны, как отмена льгот под видом их перевода в денежную форму), то закон о местном самоуправлении, до вступления которого в полную силу 1 января 2006 осталось довольно много времени, стал жертвой самого пристального внимания и самых жутких страхов. В результате стали появляться самые разные предложения - от его срочного изменения до переноса вступления его в полную силу аж на 2008 год. Опасения понятны – закон полностью перекраивает систему власти на местах, что по российской традиции не может не вызвать в некоторых регионах бардака и неразберихи. Где-то не договорятся о содержании жилого фонда между собой район и входящие в него поселения, где-то существуют конфликты с границами, так как нет денег на проведение необходимых работ, но самое главное – четко определен перечень полномочий органов МСУ, который является исчерпывающим и соответственно вся та собственность, которая сегодня есть у местных органов власти и не связана с исполнением «закрепленных полномочий», должна быть приватизирована, что может привести к тому, что муниципальные образования начнут делиться на перспективные и неперспективные, так муниципалитеты не смогут к примеру поддерживать сельские аптеки, школы, пекарни и т.д. Если в селе они не выгодны, они просто будут закрываться и кто-то сумеет закрыть эти «провалы рынка», а кто-то нет, значит, усилится мотивация к оттоку с этих мест населения. При этом главные цели закона – активизировать население, вовлечь его в процесс управления и четко определить ответственность различных уровней власти за исполнение конкретных полномочий – несомненно верны.

Пока регионы ожидают жизни по новому закону (и соответственно готовы к жизни по нему прямо пропорционально степени компетентности региональных властей), появился новый документ, прямо касающийся всех российских регионов, а значит и всех российских граждан – Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, представленная Министерством регионального развития. Также как и закон об общих принципах организации местного самоуправления, Концепция базируется как на правильных и довольно бесспорных тезисах (диспропорции регионального развития в России действительно велики, размещение старой инфраструктуры не учитывает реальное современное размещение населения, в стране чрезвычайно мало привлекательных для миграционного притока населения регионов, имеется очевидная тенденция снижения численности населения), так и на позициях, аргументация которых представляется сомнительной – они выдвигаются как аксиомы и ничем не аргументируются (к примеру - «существующие старые региональные границы, поддержанные административно, блокируют процессы социально-экономического развития» - хочется спросить, а с чего вы это взяли?).

В качестве выхода из ситуации Минрегионразвития предлагает сделать принципом федеральной региональной политики на современном этапе «принцип «поляризованного развития», который «предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах». При этом предлагается создать «сеть полюсов роста разного уровня (международного – пока на это роль претендуют только Москва и Санкт-Петербург, федерального, окружного)».

Но поскольку также и многие документы, Концепция Минрегионразвития документ теоретический, его реализация может привести к диаметрально противоположным последствиям – он может как способствовать экономическому росту и возрождению страны, так и стать одним из катализаторов ее деградации и распада. Как говорится, дьявол кроется в деталях. Главная опасность в том, что концепция Минрегионразвития при всей своей кажущейся логической обоснованности может быть хорошо или «дурно понятой» (или дурно истолкованной – как кому нравится). Под «хорошим пониманием» можно понимать снятие с тех регионов, которые имеют наиболее высокий потенциал экономического роста, существующих в настоящее время дополнительных «экономических удавок», приоритетное развитие в данных регионах специализированных программ и проектов, стимулирующих экономическую активность населения. Под «плохим» - минимизацию издержек на «депрессивные регионы», которым оставляют ровно столько денег, чтоб «не умерли», фактическое деление регионы страны на регионы первого и второго сорта. Проще говоря, последствия реализации Концепции прямо будут зависеть от того, каким будет тот базовый уровень, от которого будет производиться отсчет. Если от того, что есть сегодня, одним оставят как есть, а другим сократят по максимуму, это одна ситуация, а если «опорным регионам» будут добавлять к тому, что есть сегодня, ни у кого не отнимая имеющегося, ситуация совершенно другая.

Учитывая, что закон об МСУ в его нынешнем виде и так фактически делит муниципальные образования на перспективные и неперспективные, (жестко отсекая возможности «нецелевого использования бюджетных средств» на все то, что авторы закона сочли муниципальным образованиям «ненужным» (где-то это «ненужное» компенсирует рынок, а где-то не компенсирует никто), то с учетом подобного возможного подхода к реализации Концепции Минрегионразвития перспективными и неперспективными станут целые регионы. Можно только догадываться каково будет тем, кто окажется жителем «неперспективного муниципального образования» в «неперспективном регионе». Жителям таких территорий не останется ничего, кроме как искать новое место жительства. В результате мы можем получить на территории страны новые «мертвые зоны». Проще говоря, реализация Концепции несет существенные риски мультиплицировать некоторые недостатки закона об общих принципах МСУ.

Авторы концепции не скрывают, что в результате ее реализации внутренние диспропорции внутри страны еще более усилятся. И сейчас уровни дохода по регионам имеют существенную разницу, а стать они могут просто огромными, богатые станут еще богаче, а бедные еще беднее. Есть лишенная какой бы то ни было индустрии нищая Корякия, а есть захлебывающиеся в деньгах Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, и далеко не факт, что последние используют свои сверхдоходы более рационально, чем тратят субсидии регионы-реципиенты (архитектурные излишества и безумная роскошь полупустых административных зданий Салехарда, к примеру, лишь удивляет – зачем деньги выкидываются на ЭТО?). Любая страна заинтересована во внутренней стабильности и доверии к власти, которое прямо зависит от того, насколько сильны социальные диспропорции. Любое разумное правительство стремится эти диспропорции минимизировать. Рост таких диспропорций означает ослабление страны и ослабление доверия граждан к власти, если сказать сильнее – ставит под сомнение для регионов потребность вообще находиться в составе страны, которая не может им дать достойное существование. В психологии и политической культурологии неоднократно излагалась позиция, что ощущение разрыва между собственной жизнью человека и положением его референтной группы (то есть общества, в котором он бы хотел жить сам) может иметь совершенно противоположные следствия в зависимости от величины этого «разрыва». Если этот разрыв «обозрим» и может быть преодолен, то он стимулирует отстающего развиваться и работать так, чтобы этот разрыв преодолеть, если же он огромен и постоянно увеличивается, то вместо мобилизации сил к стремлению вырваться на новый этап развития он ведет к озлоблению и отчаянию. Проще говоря, чем больше пропасть между желаниями и возможностями, тем большее количество негативных явлений она поражает. Так многие культурологи склонны объяснять исламскую революцию в Иране, рост фундаментализма и пропаганды аскезы в исламских странах именно ощущением невозможности преодолеть разрывы в развитии между странами и отсутствие шанса оказаться в пресловутом «золотом миллиарде» как некий
инстинкт самосохранения исламских стран.

Также и внутри страны. Система существует, пока дает гражданину шанс (или иллюзию шанса, или ощущение, что шансы растут) на изменение своей жизни к лучшему. Нужно найти разумный баланс между тем, чтобы с одной стороны, у регионов, способных стать «локомотивами роста» был стимул к развитию, и тем, чтобы рост диспропорций (к сожалению, есть регионы, которые по объективно-экономическим данным не преодолеют его никогда и вынуждены «вечно» быть дотационными) не разрушил единство страны.

Авторы концепции делают оговорку, что «специфика геостратегического окружения России требует, чтобы при определении опорных регионов учитывались не только экономические и геоэкономические факторы, но и фактор национальной безопасности». Но лишая население определенных территорий шансов на нормальную жизнь, можно при желании дестабилизировать любой (!) регион.

Должен быть четко оговорен тот минимальный стандарт бюджетного финансирования, который должен получать каждый регион страны, иначе нам не избежать появления «регионов-трущоб». Ведь Конституция РФ гарантирует всем своим гражданам равные социальные права и гарантии и объем получаемого регионами финансирования должен быть таким, чтобы гарантированные Конституцией права обеспечивались, иначе говорить о единстве страны просто не приходится. Концепция гласит – «если территория не получила статуса опорного региона, государственная поддержка должна быть направлена в первую очередь на обеспечение равного доступа населения этой территории к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан». Речь идет не об обеспечении реализации гражданами своих конституционных прав, а лишь о доступе к «бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан». Все ли конституционные права граждан можно свести к тем бюджетным услугам, которые сегодня оказываются? Формальный доступ «к услуге» можно сохранить, но он может оказаться таким, что никакого права ни останется. К примеру можно формально сохранять право на бесплатное высшее образование, но сделать число распределяемых по конкурсу бесплатным мест таким, что пользоваться таким правом сможет лишь ничтожное число граждан. Уже упомянутый пресловутый «закрытый перечень полномочий» органов местного самоуправления оставляет за скобками «бюджетных услуг» к примеру на поселенческом уровне школьное образование. Сочтет вышестоящий уровень, что школа в селе не нужна (денег нет, скажут, учеников мало), и закроют ее – и все, нет у деревни будущего. А само поселение уже при всем желании не сможет помогать школе деньгами, ремонтом и т.д.. И этот объем «бюджетных услуг» грань очень хрупкая, он может оказаться как достаточным, так и катастрофически недостаточным (а любой закон и концепция должны содержать в себе если угодно «защиту от дурака» - некомпетентного правоприменителя). Если уж минимизируете федеральную бюджетную поддержку депрессивных регионов, дайте уж тогда органам МСУ право участвовать в финансировании тех услуг, оказание которых на данной территории данное муниципальное образование сочтет недостаточным.

Настораживает, что в качестве примера для подражания авторы Концепции называют Чили, Южную Корею и Китай, где реформы проходили в условиях, когда население никто ни о чем не спрашивал, забывая и про размеры нашей страны, и про те «административные издержки» неизбежного контроля за миграцией населения, которые возможны лишь в условиях определенной формы политического режима. Если уж совсем грубо, то такие реформы, как в Китае, возможны только при наличии населения, состоящего из китайцев.

В завершении хочется напомнить, что Россия все-таки Федерация. Многие проблемы регионального развития сегодня именно от того, что федеральный центр, если угодно, «слишком много взял на себя». Это мешает как развитию тех регионов, которые способны быть пресловутыми «локомотивами роста», также как и ограничивает самостоятельность в поиске ресурсов саморазвития депрессивных регионов. Если гарантировать регионам полноценное осуществление хотя бы тех «предметов совместного ведения», которые гарантирует конституция, никаких «концепции поляризованного развития» просто не понадобится.

А.Кынев, кандидат политических наук
15.09.2005

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Кынев А., Синдром технолога

• Демократия.Ру: Кынев А., Новые избирательные инициативы: отчуждение общества от власти

• Демократия.Ру: Кынев А., Пропорциональная Россия

• Демократия.Ру: Кынев А., Диагноз - партийная недостаточность

• Демократия.Ру: Кынев А., Диктатура меньшинства, или о временном крахе политической конкуренции

• Демократия.Ру: Кынев А., Зачистка от демократии

• Демократия.Ру: Кынев А., Первый, пошел!

• Демократия.Ру: Кынев А., Cистемная бессистемность

• Демократия.Ру: Кынев А., Инкубатор для демократии или зерно распада?

• Демократия.Ру: Кынев А., Жизнь после смерти