Новые полномочия регионов – это «данайские дары»

Регионы празднуют победу: федеральный центр объявил о возвращении им более ста отобранных ранее полномочий. Ожидается, что законопроект на эту тему будет готов в этом месяце. Впрочем, руководитель департамента региональных исследований фонда «Центр политических технологий» Ростислав Туровский в интервью RBC daily призывает регионы не слишком обольщаться. По его мнению, в итоговом законопроекте регионы не увидят самых «лакомых» полномочий: им достанутся лишь административные и регулирующие функции, связанные со второстепенными природными ресурсами. Безусловно, и эти полномочия дадут региональным элитам возможность наладить плодотворную работу с местным бизнесом. Однако цена этих выгод может оказаться очень высокой. По мнению г-на Туровского, законопроект также введет жесткий механизм контроля над тем, как регионы реализуют новые полномочия. Этот механизм, вероятнее всего, будет использован Центром в политических целях. Поэтому, несмотря на всю привлекательность, новые полномочия могут оказаться опасными «данайскими дарами».

– Ростислав Феликсович, откуда вообще у федерального центра взялась идея нового разграничения полномочий – ведь до сих пор он занимался лишь изъятием функций у регионов?

– Действительно, с лета этого года изменилась тенденция: Центр впервые в истории путинской России отказался от логики бездумной централизации всего и вся. И принципиальным образом изменил свою позицию, позволив некоторую децентрализацию. Чем это вызвано? Во-первых, постмонетизационным шоком, который испытала российская власть. Ведь одновременно с монетизацией «тихой сапой» была проведена централизация ряда полномочий. Далее выяснилось, что некоторые полномочия не исполняются ни на федеральном, ни на региональном уровне. Возник административный ступор. Во-вторых, это предвыборная политическая конъюнктура, когда Центр опять возвращается к старой доброй тактике – ставке на административный ресурс губернаторов. Для того чтобы стимулировать губернаторов и их ресурс, необходимо пойти на уступки – то есть чем-то поделиться.

– Вы имеете в виду выборы 2007–2008 гг.?

– Да, я имею в виду следующий выборный цикл. 2005 г. действительно стал поворотным, ведь впервые поставлен вопрос о передаче существенного количества полномочий на региональный уровень. В то же время нельзя говорить о том, что происходит радикальное изменение региональной политики. Потому что если посмотреть, о чем реально идет речь, становится понятно, что стратегически значимые полномочия Центр все равно оставляет за собой и не позволяет даже разговаривать на эту тему. Прежде всего те полномочия, которые связаны с отношениями с крупным бизнесом. Самый яркий пример – это правило «двух ключей». На региональный уровень идет передача того, что [полпред президента в ЮФО] Дмитрий Козак удачно назвал «текучкой». То есть это полномочия, которые Центр на самом деле даже и не сильно хочет исполнять. Потому что Центр впервые столкнулся с ситуацией в последние год-два, когда он физически и интеллектуально не в состоянии тянуть те полномочия, которые на себя взвалил. Теперь же возникает удобный повод перекинуть ряд стратегически незначимых полномочий обратно на региональный уровень, изобразить это в качестве подарка региональным элитам и одновременно освободить себя от излишней нагрузки.

– Так какие же полномочия Центр готов передать регионам?

– В основном речь идет о разного рода бюрократическом регулировании – о процедурах, связанных в первую очередь с водными, лесными, отчасти земельными ресурсами и охраной окружающей среды. То есть это ресурсы, которые реально, физически находятся на региональном уровне: было бы неразумно централизовать управление каждым земельным и лесным участком. Мы знаем, что готовятся к принятию новые Лесной и Водный кодексы, и сейчас идет очень серьезная борьба по поводу того, у кого будут какие полномочия в отношении воды, леса и т.д. Кроме того, заметен лоббизм ряда региональных групп, прежде всего московской группы Юрия Лужкова, которым удалось пролоббировать позиции, связанные с финансированием соотечественников за рубежом и с правом регионов в части управления памятниками культуры федерального значения. Но опять же, это вещи частные. Сейчас происходит не только и не столько масштабный передел полномочий в пользу регионов, сколько детализация разного рода небольших, мелких и частных, полномочий, которые до сих пор могли быть вовсе не детализированы и не прописаны в законодательстве, с одновременной передачей их на региональный уровень.

С этим, однако, связана еще одна важная тема – будущее территориальных органов федеральных структур. Мы знаем, что фактически в регионе есть две параллельные власти. Это власть собственно региональная и многочисленные представительства федеральных ведомств, которые в том числе занимаются вопросами и по воде, лесу и земле. Из уст многих чиновников (уже не только губернаторов, но и федералов – например [глава МЭРТ] Герман Греф об этом говорил) можно услышать о том, что эти структуры будут переданы губернаторам в «пакете» с полномочиями. Произойдет ли это, пока неизвестно – это был бы шаг весьма и весьма радикальный, нарушающий те принципы властной вертикали, которые до сих пор использовались в России. Ясно, что в федеральном правительстве это не вызовет большого энтузиазма.

Что касается финансирования полномочий, в значительной степени речь идет о том, кто и на какие деньги будет содержать бюрократические структуры, занимающиеся их реализацией. До сих пор этим занимаются территориальные структуры федеральных ведомств, которые получают федеральное финансирование. Если же эти структуры перейдут в ведение регионов, то регионы столкнутся с проблемой финансирования этих структур. Поэтому они, конечно, будут пытаться выбить дополнительные деньги – на самом деле не столько на исполнение этих полномочий как таковых, сколько на содержание тех бюрократических структур, которые будут этим заниматься.

– Насколько серьезный ресурс представляют собой эти полномочия, оценят ли этот «жест» со стороны Центра региональные элиты?

– Что касается леса, то многие регионы рассматривают его как свой стратегический ресурс. Поэтому вокруг Лесного кодекса идет такая серьезная борьба, и в списке много полномочий, связанных с лесом. Ведь наличие полномочий воспринимается как способ налаживания отношений власти с тем бизнесом, который работает в этой сфере. По сути перераспределение полномочий – это одновременно перераспределение сфер патронируемого чиновниками бизнеса. Соответственно, если получается, что бизнес лесной или бизнес, связанный с оборотом земли, переходит в ведение региональных чиновников, то они воспринимают это не просто как полномочия, а как свой бизнес и как возможность создавать патронажно-клиентельные отношения с бизнес-структурами.

Не случайно Центр ни в коем случае не отдает регионам сырьевой бизнес – нефть и газ, черные и цветные металлы. Это федеральный бизнес, это отношения власти с олигархией и ведущими государственными корпорациями. А бизнес меньшего формата, но достаточно перспективный и капиталоемкий, передается на региональный уровень. Поэтому для региональных чиновников это может быть большой выигрыш. Кстати, за регионами, видимо, будет закреплен еще один «хлебный» бизнес, связанный с лицензированием лома цветных и черных металлов. Это вещь тоже очень важная для регионов и очень доходная, в том числе для бизнеса, который сращивается с региональной властью.

Таким образом, идет передел сферы совместного ведения Центра и субъектов Федерации. В рамках этого одновременно происходит и передел экономики, патронируемой тем или иными властями, передел отношений власти с бизнесом. Очевидно, что задача Кремля – оставить крупный бизнес за собой, а малый и средний бизнес – за губернаторами. Подобная конфигурация на сегодняшний день и вырисовывается.

– Почему составление списка передаваемых регионам полномочий идет так долго? Вокруг чего происходит основная борьба?

– На самом деле на сегодняшний день борьбы как таковой, пожалуй, и не происходит. Нет никакой возможности, чтобы эта борьба происходила. Все уже решается без регионов. Регионам дали сказать слово, и это слово прозвучало. Это был доклад рабочей группы Госсовета. Слово было принято к сведению, за ним последовало политическое решение на уровне президента, им же и озвученное: Центр согласен передать регионам N-ное количество полномочий. После этого все ушло в недра правительства, где рождается конкретный законопроект. Процесс его рождения мы наблюдать не можем, потому что он закрытый и не подвержен региональному лоббизму. Идет внутриправительственная борьба по поводу того, что целесообразно, а что нецелесообразно отдавать регионам. Понятно, что федеральные ведомства не очень-то хотят отдавать многие из этих полномочий, не очень-то хотят отдавать губернаторам свои собственные родные структуры на местах.

Идет сложный внутриправительственный и межведомственный согласительный процесс. Есть как всегда неуступчивый Минфин, который на все вопросы отвечает «нет», но который «не объедешь», с которым нужно решить вопрос, будет ли передача полномочий сопровождаться адекватным финансированием. Естественно, что посчитать стоимость полномочий на самом деле практически невозможно, потому что денег сколько ни дай – все равно мало. Нужны просто рациональные аргументы в пользу того, что исполнение этих полномочий в принципе стоит денег. Например, если это содержание чиновников, которые передаются регионам, естественно, что регионы будут требовать у Центра компенсации. В принципе до сих пор Центр относился к этому достаточно спокойно. И, на мой взгляд, предлагаемое перераспределение полномочий стоит не так уж дорого. Поэтому думаю, что средства будут предложены регионам – ведь есть бюджетные фонды, которые специально для этого периодически создаются. Минфин, скорее всего, согласится, поскольку это не такие уж большие деньги, да и политическое решение уже принято президентом. Естественно, регионы будут кричать, что этого мало, но это обычный торг: что получат – на том и успокоятся, больше все равно никто не даст.

– Может ли повлиять на разграничение полномочий «перенарезка» регионов, их слияние?

– Вопрос о передаче полномочий решится скоро, а территориальная реорганизация – это проблема долгосрочная. Я думаю, что одна конкретная проблема возникнет неизбежно – это полномочия автономных округов. Потому что они и так урезаны по федеральному законодательству по сравнению с полномочиями «больших» регионов. Я думаю, что эта асимметрия может воспроизвестись и в новом законе. Я не исключаю, что в нем автономным округам будет отписано меньше полномочий по сравнению с большими регионами. И это будет новый фактор, подталкивающий автономные округа к добровольной самоликвидации. Речь ведь идет о целенаправленном понижении возможностей и амбиций этих регионов.

В частности, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, где немало природных ресурсов, о которых идет речь в готовящемся законопроекте, опять столкнутся с проблемой своего статуса: часть полномочий будет отходить Тюменской области, и с этим надо будет что-то делать. Если закон по-прежнему будет позволять индивидуальные договоренности с областью о сохранении status quo, как это уже было сделано, то, возможно, они снова договорятся. Но не исключено, что на этот раз процесс будет более сложным, и Тюменская область, как и другие «большие» регионы, усилит свои позиции, «додавливая» автономные округа. Я вижу в этом еще один способ давления на округа, чтобы они не думали, что их ждет светлое будущее.

– Когда может быть готов законопроект о новом разграничении полномочий?

– Скорее всего, он выйдет в октябре. Ведь его принятие нужно хоть как-то синхронизировать с Лесным кодексом, Водным кодексом, бюджетом на 2006 г. Поэтому затягивать процесс нельзя. Закон о монетизации ведь принимался до бюджета, заблаговременно – это был август. А этот закон, получается, будет вноситься в последний момент. Поэтому нужно торопиться.

– Насколько будут учтены пожелания регионов, приведенные в докладе? Получат ли регионы все, что они хотят?

– Для регионов обязательно будет какой-нибудь маленький «сюрприз». Очевидно, что крупные и значимые полномочия регионы не получат. Дело кончится тем, что «по валу» план передачи полномочий будет выполнен: их обязательно будет несколько десятков, а то и сотня. Но по конкретике могут выпасть серьезные, ключевые регулирующие полномочия, которые регионы хотели забрать себе, но которые они не получат. Это самые основные полномочия, связанные с регулированием отношений в сфере пользования природными ресурсами.

– Вы имеете в виду контроль над сырьевыми ресурсами?

– Самые ценные сырьевые ресурсы они точно не получат, сейчас я говорю уже о полномочиях в лесной, водной и земельной сферах. Например, по группам лесов идут споры. Леса первой группы (которые имеют промышленное значение) вроде бы не хотят передавать регионам. Им оставят так называемые сельскохозяйственные леса, те, что находятся на территории городских поселений – то есть фактически парки. Промышленный лес будет восприниматься как стратегический ресурс, по аналогии с месторождениями нефти, и регионам, возможно, его не отдадут. А леса похуже – пожалуйста, ими можете пользоваться. У Центра всегда есть возможность объявлять какую-то часть ресурсов стратегически важной, имеющей общенациональное значение. И, пользуясь этим, забирать регулирование этих ресурсов на свой уровень, оставляя регионам менее значимые. С минеральными ресурсами аналогично: особо ценные полезные ископаемые – у Центра, а общераспространенные – у регионов. Поэтому месторождения песка регионы могут передавать кому хотят, Центру до этого дела нет.

– Получается, что даже в тех сферах, которые Центр вроде бы готов отдать, полномочия регионов все равно будут выхолощены?

– Да, они будут выхолощены. Если это произойдет, закон будут пытаться оспорить по многим его положениям. Госдума у нас, конечно, послушная, но по Лесному кодексу там были серьезные разногласия. Они могут воспроизвестись и при рассмотрении этого закона. У Совета Федерации позиция будет обычная: как правило, он делает несколько заявлений в защиту региональных интересов, а потом голосует. Видимо, повторится та же самая игра: регионы и их лоббисты пошумят, но будут вынуждены в целом согласиться с позицией правительства, отвоевав себе ряд деталей.

– Будут ли довольны региональные элиты таким поворотом событий?

– Думаю, они будут руководствоваться принципом «с паршивой овцы – хоть шерсти клок». Они, конечно, скажут спасибо: в принципе они довольны происходящим. Но понятно, что негативный осадок тоже останется, поскольку здраво будут понимать, что это далеко не все полномочия, которые они бы хотели иметь. А их амбиции, понятно, распространяются на контроль над всеми природными ресурсами на территории региона.

– Как процесс по разграничению полномочий согласуется с обновлением договоров Центра с некоторыми регионами?

– Это ведь уже индивидуальные договоренности. Договоры могут делить сферу совместного ведения чуть больше в пользу отдельных регионов, чем среднестатистический регион имеет.

– Только сферу совместного ведения? Та же Чечня явно говорит о чем-то большем…

– Естественно, на федеральные полномочия им никто уже не даст покуситься. Да и на сегодняшний день регионов, претендующих на «лишние» полномочия, очень мало. Собственно, это Татарстан, Чечня, да еще Башкирия, которая снова стала об этом говорить. Это отдельный торг, со своими политическими факторами. Но очевидно, что принятие этих договоров искусственно затягивается Центром и произойдет не раньше будущего года – а значит, после общего разграничения полномочий. И у Центра всегда есть возможность занять жесткую позицию и заявить, что договоры должны соответствовать федеральному законодательству. А раз так, то смысл этих договоров становится минимальным, они во многом превращаются в фикцию. Не исключено, что так и произойдет. Либо в индивидуальном порядке в процессе торга той же Чечне дадут что-то большее, чем всем регионам. Но все равно я не думаю, что ей могут дать много: полный экономический суверенитет, на который республика претендовала, она, конечно, не получит.

– Но руководство Чечни продолжает публично настаивать на контроле над нефтяной сферой…

– Нет, это все утопия, конечно. Руководителям Чечни важно демонстрировать свою заботу о регионе и силу своих позиций. Но очевидно, что договор, который предусматривает передачу региону федеральных полномочий, просто противоречил бы Конституции. Поэтому такой договор никем принят не будет, и это здраво понимают власти всех регионов. Речь может идти только о сфере совместного ведения.

– Вы не видите угрозы в практике таких договоров?

– В нынешней практике угрозы нет, поскольку она сведена практически к нулю. Могут появиться несколько договоров, но они будут не такие, как в середине 1990-х гг. Из политических соображений и с некоторым скрипом они пройдут, и это будет объявлено победой доброй воли всеми сторонами. Подписание договоров позволит сохранить лояльность региональных элит – это главный момент.

– В этих договорах полномочия будут делегироваться по такому же принципу – отдадут что-то «небольшое, но приятное»?

– Да. Небольшое, но приятное и конкретное, позволяющее местным элитам продолжать делать свой бизнес. Связанное с природными ресурсами и административными полномочиями, возможно, с передачей управления федеральными структурами на местах регионам. Понятно, что силовые структуры в рамках этих договоров регионам никто не передаст. Будут переданы полномочия структур, регулирующих экономическую деятельность. Как, например, Чечне была недавно передана дирекция по восстановлению республики.

– Будет ли Центр следить за тем, как регионы распоряжаются его «подарком»?

– Это будет отдельная, важная история. Ведь у нас в последнее время принято рассуждать, что передача полномочий должна сопровождаться не просто соответствующим финансированием, но и созданием механизма ответственности за его исполнение. Об этом обычно рассуждает Козак, и, думаю, эта позиция в законе будет усилена. Центр пропишет, что он не только дает полномочия, но и будет жестко контролировать, как это происходит – тем более что полномочия будут исполняться на федеральные субвенции. Иными словами, Центр действительно передаст «текучку» на места, но оставит за собой право очень жестко следить, а по необходимости вмешиваться в исполнение этих полномочий с помощью своих замечательных проверяющих органов. Здесь возможны конфликты, спровоцированные сращиванием бизнеса и власти – того сращивания, которое, например, не устроит федеральные структуры или федеральный бизнес. Поэтому не исключено, что проверки ответственности региональных чиновников с вынесением вердиктов будут проводиться по заказу федеральных структур, которые не сошлись с губернаторами по вопросам, их интересующим. То есть будет наша обычная российская практика.

– То есть проверки «по мотивам» споров по конкретным проектам?

– Очевидно, что выстроить тотальную общероссийскую систему контроля над исполнением полномочий физически просто невозможно. Раз это невозможно, то она будет работать явочным порядком и в заказном режиме. Это неизбежно, я думаю.

– Это может быть использовано Центром, в том числе и для мотивации кадровых решений?

– Это всегда может быть использовано. Это тот фактор, которого все боятся, но который применяется иногда и при явной необходимости. Если нужны будут аргументы в пользу замены губернатора, то, конечно, легко найдутся свидетельства, доказывающие, что он плохо исполняет свои полномочия. Если же губернатор лоялен, если он устраивает, то никто вспоминать об этом не будет. Как политический фактор, как средство политического давления может использоваться сам механизм ответственности губернаторов, ужесточения политического контроля за деятельностью региональных властей. Центр в этом, конечно же, заинтересован. Поэтому то, о чем мы говорим, – «данайские дары». Конечно, их с охотой ведут региональные власти. Но они должны задуматься о том, что одновременно Центр усилит контроль над ними и при случае использует это в своих политических целях.

Ростислав Туровский,
руководитель департамента региональных исследований фонда «Центр политических технологий»
12.10.2005

Статья опубликована на сайте РосБизнесКонсалтинг
Постоянный URL статьи http://www.rbcdaily.ru/news/person/index.shtml?2005/10/12/210036

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Туровский Р., Кому мешали губернаторские выборы?

• Демократия.Ру: Попов А., Кремль готовит губернаторов к 2008 году

• Демократия.Ру: Кынев А., Начало “постпутинского” призыва?

• Демократия.Ру: Туровский Р., Губернаторские выборы - 2003 и кадровый кризис в регионах

• Демократия.Ру: Кынев А., Поляризация без развития?

• Демократия.Ру: Кынев А., Первый, пошел!

• Демократия.Ру: Кынев А., Инкубатор для демократии или зерно распада?

• Демократия.Ру: Кынев А., Выборы Законодательных Собраний в российских регионах 14 марта 2004 года: опыт предвыборного блокостроительства набирает обороты