Иллюзия выбора. Система политических партий в России и избирательные права граждан

Текст доклада на международной конференции «Российские выборы в контексте
международных избирательных стандартов». Москва, 12.10.2005.

Переход на выборах депутатов Государственной думы РФ к полностью пропорциональной избирательной системе делает вопрос о том, в какой степени система политических партий в стране отражает избирательные права граждан, центральным. Это тем более важно, что уже обозначилась тенденция перенести эту практику и на выборы более низкого уровня. Так уже принят закон о проведении только по партийным спискам выборов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в Волгоградской области 9 октября 2005 только по партийным спискам прошли выборы горсовета города Волжский.

Предоставление партиям монопольного права на выдвижение кандидатов в органы власти фактически превращает их в посредников между властью и гражданами. Таким образом, вопрос о свободе создания политических партий и соблюдении равенства прав как между членами различных партий, так и между партиями, становится вопросом обеспечения гарантированного конституцией равенства прав и обязанностей граждан.

При этом с 2003 года как в федеральных, так и в региональных выборах по пропорциональной системе могут принимать участие только зарегистрированные на федеральном уровне политические партии. Даже для выборов регионального уровня участие региональных политических сил не допускается.

В России фактически возникла система многоуровневых ограничений прав граждан на участие в выборах – сначала законодательство о политических партиях ограничивает право граждан на объединение в партии путем ограничений по их численному составу, предоставляемой для регистрации информации, запретом региональных партий (хотя Россия является Федерацией) и т.д., а затем оно ограничивает партии возможностью выдвижения кандидатов через чрезмерно жесткие требования к сбору подписей, внесению огромных залогов, проведению плановых и внеплановых проверок, ежегодной перерегистрации численности, оформлению соответствующей документации и т.д. В этих условиях чтобы исполнить требования закона о выборах, надо вначале исполнить требования закона о политических партиях. В результате главным регламентирующим органом, определяющим, имеет ли право на участие в выборах объединившаяся в ту или иную партию группа граждан, становится регистрирующий их деятельность орган исполнительной власти, напрямую назначаемый президентом РФ и ему подотчетный, лишенный какого бы то ни было контроля как со стороны парламента, так и со стороны гражданского общества. Таким образом исполнительная власть имеет эксклюзивое право решать, кого допускать к выборам представительной власти.

Предусмотренный в федеральном законе «О политических партиях» механизм их создания предусматривает создание партий не путем постепенного аккумулирования местных инициатив (т.е. снизу вверх), а путем фактического найма региональных структур федеральными органами партии (т.е. сверху вниз). Причем после того, как партия «условно» зарегистрирована на федеральном уровне, она в течение 6 месяцев должна зарегистрировать региональные отделения в не менее чем половине субъектов Федерации, регистрирующие органы которых зачастую занимаются прямым саботажем и вымогательством.

При этом общая численность партии по истечении этих 6 месяцев должна быть не менее 50 тысяч, а численность членов в одном отделении должна составлять с 1 января 2006 года не менее 500 человек. Если партия не укладывается в данный срок, она считается не созданной. Фактически и на региональном, и на федеральном уровне процедура создания партий носит разрешительный характер. К проверке данных о численности членов партии активно привлекаются правоохранительные органы (причем иногда эти проверки проходят в 10-11 вечера когда к гражданину приходит сотрудник милиции с вопросом, а состоите ли вы в такой-то партии). Причем достаточно, чтобы один человек в регионе подтвердил, что его неверно причислили к списку членов данной партии, и в регистрации регионального отделения отказывается, независимо от того, сколько человек реально подтвердило членство в данной партии.

В своей деятельности партии приравнены к коммерческим структурам, даже не имея имущества и источников дохода, они обязаны в каждом регионе, где зарегистрировано региональное отделение, сдавать ежеквартальные отчеты в налоговые и иные органы. Таким образом, в каждом регионе, где партией зарегистрировано региональное отделение, она фактически обязана содержать как минимум бухгалтера, что означает наличие дополнительного имущественного ценза для создания партий и сохранения ими своего правового статуса.

Законодательно закреплено правовое неравенство партий, уже представленных в Государственной Думе, и всех иных политических партий. В частности, партии, представленные в Государственной Думе, освобождены от сбора подписей и внесения залога при выдвижении кандидатов, имеют привилегированное положение при выдвижении кандидатов в состав избирательных комиссий.

При этом в России отсутствует равное отношение контролирующих органов к различным политическим партиям и общественным организациям, применение к их деятельности единых стандартов и санкций за нарушение норм законодательства.

Большинство заложенных в федеральном законодательстве норм исполнимы лишь в условиях доброжелательного отношения регистрирующих и контролирующих органов к данной организации. Фактически существует политика двойного стандарта, когда для одних нормы закона действуют, а для других нет. Так в 1999 году созданное Ю.Лужковым объединение «Отечество» было зарегистрировано на следующий день после учредительного съезда, а партия «Спас» была лишена регистрации уже в ходе избирательной кампании после того, как выдвинула список из оппозиционных власти политиков и немедленно стала объектов проверки. В 2004 году партия «Созидание» была лишена регистрации вскоре после того, как избрала своим председателем оппозиционного политика С.Глазьева. Затем было отказано в регистрации созданному сторонниками С.Глазьева движению «За достойную жизнь». В 2004 году после того, как партия «СЛОН» стала в лице ее федерального съезда учредителем оппозиционном властям Свердловской области блока «Союз бюджетников Урала», по обращению избирательной комиссии Свердловской области правоохранительные органы стали разыскивать делегатов данного съезда партии и требовать от них подтверждения участия в работе данного съезда. Подобная практика применялась и по отношению к другим партиям.

После конфликта в блоке «Родина» 15 февраля 2004 года решением съезда одной из трех учредителей блока "Родина" – Партии российских регионов – она были переименована в партию "Родина", фактически монополизировав название блока, который имел учредителями еще две партии – Партию национального возрождения «Народная воля» и Социалистическую единую партию России (СЕПР). Сверхоперативно, уже 19 февраля Минюст РФ официально внес изменения в регистрационные документы данной партии (обычно данная процедура занимает несколько месяцев). Аналогичным образом после того, как оппозиционный политик И.Хакамада объявила о намерении создать партию «Свободная Россия», Минюст оперативно внес изменения в документы о переименовании ранее созданной Российской сетевой партии в партию «Свободная Россия». В тоже время несмотря на неоднократные попытки не смогла получить официального статуса партии несомненно реально существующая оппозиционная Национал-большевистская партия (НБП)

Порочность нынешней системы также в том, что она представляет собой суррогат разных систем, из которых выхвачены отдельные фрагменты, удобные для манипулирования процессом выборов. Сочетание заложенных в законе «О политических партиях» норм о фактическом создании массовых партий с фиксированным членством находится в противоречии со стимулирующими создание кадровых партий избирательным законодательством, в частности предусматривающим проведение выборов в стране в т.н. «единый избирательный день». То есть кадровые реально партии заставляют имитировать массовость, а так как имитационный характер массовости очевиден, что возникает рычаг давления власти на партии в лице проверяющих их реальную численность органов. Дополнительно способствует установлению фактического контроля государства над политическими партиями включение в законодательство норм о государственном финансировании политических партий. Кстати, федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за вопросы бюджета, также напрямую назначаются и подотчетны Президенту РФ.

Авторы новой редакции закона о политических партиях не скрывают, что его цель – недопустить создания новых партий и добиться ликвидации большинства имеющихся. Иначе как законом о запрете создания партий этот закон назвать нельзя.
На момент выборов Госдумы 2003 года было зарегистрировано 44 политических партии, сейчас их уже 36. За минувший год результатом не увенчалась ни одна попытка создания политической партии, несмотря на создание 30 инициативных групп. Пять партий прекратили свое существование, а еще шести оргкомитетам по созданию политических партий отказано в регистрации, причем для этих отказов используются самые разные механизмы. И об этом представители Федеральной регистрационной службы говорят с гордостью и намерены «работать дальше».

Однако никто не станет спорить, что количество участвующих в выборах кандидатов, если ему искусственно не мешает закон, отражает настроение в обществе и его потребности. Если большинство интересов граждан учитывается ведущими партиями, то и общее число партий невелико, если же плюрализм интересов широк и общество разбито на множество групп по своим отраслевым, этническим, конфессиональным, идеологическим и иным признакам, то число списков естественно увеличивается.

И бороться за мифическую «двухпартийность» и что-то еще подобное, когда государство игнорирует интересы множества групп граждан и растет социальное отчуждение, падает явка на выборы, - утопия, ведущая к разрушению фундамента власти – утрате доверия граждан. Политическая представительность при такой системе не может не снижаться, как и представленность прав меньшинств. Да, кому-то может не нравиться, что кандидатом стал тот или иной человек, но наличие равных политических прав это – условие демократии и вряд ли нужно напоминать знаменитую фразу Вольтера о том, что он отдаст жизнь за право другого выражать свои интересы даже если он не согласен с его мнением.

Единственный механизм, стимулирующий власть работать эффективно, то есть работать в интересах населения – это конкуренция. Соответственно неизбежное следствие нынешнего репрессивно-манипулятивного характера российского избирательного законодательства, резко снижающего уровень политической конкуренции это падение эффективности власти, постепенная утрата ею легитимности, так как представленности решаются все новые и новые группы граждан, теперь к ним начинают добавляться целые регионы, миллионы граждан только потому что их менее 7%. Отсутствие вариативности в парламенте ведет к деградации его как органа, вырабатывающего стратегические для страны решения. Как любая наука, управление без конкуренции идей и диалога умирает и вырождается, превращаясь во все более оторванную от жизни догму. Система должна содержать в себе возможности ее постоянного обновления.

Убежден, что в нынешних российских условиях необходимо восстановить смешанную избирательную систему, сочетающую территориальные и партийные интересы. Выборы только по спискам в современной России превращаются в референдум среди отобранных чиновниками кандидатов.

Нет абстрактного государства, а есть лишь интересы конкретных государственных чиновников, которые используют любые ограничительные нормы закона как элемент борьбы с оппозицией. Излишнее ужесточение законодательства, включение в него заведомо невыполнимых норм вынуждают кандидатов, партии, прессу искать пути обхода закона, поощряют развитие коррупции, затягивают в стране формирование должного для цивилизованных стран уровня политической культуры.

Очевидно, что нужно либерализовать закон о политических партиях, в частности отменив завышенные требования к их численности.

Нужно снять ограничения на формирование партий по региональному, этническому, половому признаку. Если ведущие партии не выражают интересы меньшинств, то почему меньшинства лишаются своего политического представительства? Почему в России теперь нельзя создавать к примеру Христианско-демократическую партию? Почему реально существующие региональные партии должны мимикрировать под региональные отделения неких мифических федеральных партий? Зачем закон стимулирует подобную имитацию, не лучше ли называть вещи своими именами и приучать общество жить открыто, не прибегая постоянно к искусственному обхождению закона?

Люди будут жить по закону, если он сам не будет им мешать по нему жить.

Александр Кынев, к.полит.н., эксперт Международного института гуманитарно-политических исследований

12.10.2005

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Кынев А., Оранжевые революции как аллергия на суррогат демократии

• Демократия.Ру: Кынев А., Выборы и состояние гражданского общества в регионах России

• Демократия.Ру: Кынев А., Зачистка от демократии

• Демократия.Ру: Кынев А., Новые избирательные инициативы: отчуждение общества от власти

• Демократия.Ру: Кынев А., Инкубатор для демократии или зерно распада?

• Демократия.Ру: Госдума согласна законодательно увеличить численность политических партий до 50 тыс. человек

• Демократия.Ру: Ильин В., Повышение роли партии в государственном строительстве

• Демократия.Ру: Любарев А., О преимуществах партийных кандидатов на должность Президента РФ при распределении бесплатного эфира и печатных площадей

• Демократия.Ру: Кынев А., Политические партии в законодательных собраниях субъектов РФ

• Демократия.Ру: Вощанов П., Кремлевских окон негасимый свет. Партийная касса: судя по началу рекламной кампании, большинство партий получают деньги в одном окошке