Еще раз об избирательном законодательстве

После долгих анонсов и неофициальных комментариев, зачастую противоречивших друг другу, Центральная избирательная комиссия явила Записку о практике проведения выборов и предложениях по изменению избирательного законодательства. Как же воспринимать сей коллективный труд?

Первое впечатление: ЦИК растерян. Ухудшение качества избирательного процесса видно невооруженным глазом, а что делать - непонятно. Очевидно, поэтому многие предложения производят впечатление либо сырости, недодуманности, либо - желания как-то поправить очевидные несуразицы в избирательном законодательстве и правоприменительной практике.

Второе впечатление - записка есть упражнение в лукавстве. ЦИК пытается представить свои идеи как частные улучшения. В начале Записки говорится о том, что избирательное законодательство "не требует концептуальных изменений в части общих требований". Трудно согласиться с тем, что изменение системы выборов федерального парламента - не концептуальное изменение. Переход на полностью пропорциональную систему при вводимом семипроцентном заградительном барьере - это ближе к революции, чем к частичной коррекции. Партия может получить более 4 миллионов голосов избирателей - и ни одного мандата.

Собственно говоря, эти две фразы, как бы походя включенные в текст записки, превращают все остальные предложения почти что во второстепенные частности. Некоторые из них действительно способствуют честности и прозрачности выборов, некоторые - наоборот, а есть и такие, которые просто непонятны.

А теперь - конкретно: что мы получим, если избирательная система будет реформирована по записке ЦИК.

1. Деление списка на группы и распределение мандатов.

Региональных групп в партийных списках станет не менее 70 (четыре пятых от 88 субъектов Федерации, т.е. их числа к 2007 г., когда "исчезнет" Коми-Пермяцкий округ). При этом предполагается, что число избирателей в каждой будет не менее 1,5 млн. и не более 10 млн. Уже нестыковка: для обеспечения даже минимального размера 70 групп нужно 105 млн. избирателей, а у нас их всего 108,9 млн. (данные на декабрь 2003 г.), а станет еще меньше. Так что сильного "разброса" в размере групп, тем более 10-миллионных групп не может быть чисто физически - избирателей не хватит. При этом - обратим внимание - каждая партия (в рамках установленных правил) вольна проводить границы между группами по собственному усмотрению.

Плюс в этом предложении в том, что избиратель увидит в избирательных бюллетенях фамилии всех, кто станет депутатами. В 2003 г. мандаты получили 96 человек (42% избранных по спискам депутатов!), не значившихся в бюллетенях. Это люди с 4-12 мест в "федеральной головке" (каковая теперь сокращается максимально до трех фамилий) и с четвертого и далее мест в региональных списках.

Второй плюс - отказ от сомнительной идеи дополнительного голосования за кандидатов внутри партийной региональной группы. Такое фактическое смешение двух избирательных систем (пропорциональной и единого передаваемого голоса) сделало бы подсчеты слишком сложными и породило бы большие сомнения в честности выборов.

Однако есть в этой системе и сильный минус, и большая неясность. Минус - в идее изменения порядка распределения мандатов. Предлагается "расставить" региональные группы каждой прошедшей партии по убыванию процента голосов, поданных за нее в каждой региональной группе - якобы в интересах "представленности всех регионов РФ". По этому порядку второй номер в региональном списке проходит в Думу в лучшем случае 71-м номером (это без учета "федеральной тройки"), т.е. если партия получает не менее 15% голосов по всей России. Напомним фундаментальный принцип: Дума не представляет "регионы", она представляет избирателей. Нынешний принцип распределения мандатов - квотный: определяется "вес" одного мандата (измеряемый общим числом действительных голосов, поделенным на 450 мест), и проходит столько кандидатов из каждой группы, сколько раз эта квота "укладывается" в число голосов, набранных партией в пределах соответствующей территории. И если партия, допустим, очень популярна в Сибири, то почему ее должен представлять в Думе первый номер с Кавказа, а не второй из Сибири? Для представительства же регионов у нас есть верхняя палата, а в Думе отказываться от квотного принципа - значит входить в конфликт с Конституцией.

"Неясность" же связана с идеей выдвижения независимых кандидатов. Понятно, зачем это делается: иначе полностью пропорциональная система может подвергнуться обвинению в нарушении пассивного избирательного права граждан. Напомним, что аналогичное правило есть, например, в Молдавии. Но там страна маленькая, и такому кандидату требуется набрать 3% голосов (ни одному соискателю взять этот барьер, кстати, не удалось ни разу). У нас же "независимому" требуется "получить больше голосов, чем любая из региональных групп на соответствующей территории". Во-первых, что такое "соответствующая территория"? Как указывалось, каждая партия вольна "кроить" карту России по-своему, и границы групп у разных партий могут не совпадать. С какой партией тогда прикажете сравнивать "независимого"? Во-вторых, допускаем, что он наберет больше голосов, чем микроскопические партии, которые получали по десятой доли процента голосов (ведь в тексте записки сказано "любая"), что же ему, мандат выписывать? В общем, как говорил булгаковский герой, "вы, профессор, воля ваша, что-то нескладное придумали! Оно, может, и умно, но больно непонятно".

Заметим, походя, что по этим правилам в Калининградской области и на Сахалине выборы провести невозможно. Полутора миллионов избирателей в них нет, а объединять в одной группе не граничащие между собой территории Записка запрещает.

2. Избирательные блоки

В 1999 г. наспех собранные блоки "Медведь" и ОВР не просто добились успеха на выборах, но и выросли в крупнейшую партию "Единая Россия". Но в 2003 г. столь же разношерстная "Родина", попав в Думу, сразу разошлась по поводу выдвижения кандидата в президенты (и так его и не выдвинула), а затем разругалась из-за права на партийное имя и лишилась популярного лидера. Конечно, такая ситуация недопустима с точки зрения авторитетности партийной системы. Поэтому в плюс предложениям ЦИКа можно занести намерение жестче прописать правила образования и "жизни" блока и лишить его права придумывать хлесткие названия, не имеющие ничего общего с наименованиями образующих его партий.

Однако явный минус - предложение вообще запретить блоки. Если мы (совершенно разумно) стремимся к укрупнению партийной системы и для этого фиксируем заградительный барьер на высоком семипроцентном уровне, блоки запрещать нельзя - а то мы опять получим четыре десятка строчек в избирательном бюллетене и колоссальный разброс голосов.

3. Сбор подписей

Единственная здравая мысль по этому поводу в записке ЦИКа: предусмотреть, что в случае, если кандидату или списку отказывают в регистрации на основании "некачественно" собранных подписей, он регистрируется по залогу (если таковой, конечно, им внесен). Это сужает поле для манипуляций власти против "неугодных".

Однако все остальное в данном разделе - явный "минус". Например, радикальное снижение допустимого процента "брака" в подписях с 25% до 5%. Такой процент при желании можно найти практически у любого кандидата, так что возникает вопрос, а стоит ли оставлять в законе эту норму вообще? "Стоит", считает ЦИК, чтобы не возникло фактического имущественного ценза против тех, у кого нет денег на залог. И тут же предлагает нотариально заверять собираемые подписи. Однако если не предусматривается приводить нотариусов на пункты сбора подписей под конвоем, им придется платить за эту юридическую услугу. И тогда расходы (безвозвратные, заметим) на нотариусов вряд ли окажутся меньше, чем сумма залога.

4. Дебаты

Вызывает вопросы и предложение ЦИКа "определять участников [предвыборных] дебатов не путем жеребьевки, а в соответствии с рейтингами". Давно пора понять: "сверху", в том числе и детально прописанной в законе процедурой, настоящей политической дискуссии не организовать. Теледебаты получаются "настоящими" там, где есть реальная политическая конкуренция, независимые электронные СМИ и востребованность обществом. Там крупная партия или лидер не могут и помыслить об отказе от участия в дебатах (как это имело место у нас), там не возникает вопросов, почему ведущие каналы транслируют дебаты именно между главными претендентами, а не аутсайдерами, там правила проведения дебатов - в первую очередь - "джентльменская договоренность" между политиками и тележурналистами. У нас неким (очень не идеальным) приближением к этой модели стали платные дебаты, на которые по своей воле пошли осенью прошлого года шесть политических партий. Эти дебаты транслировались на канале НТВ в программе "Свобода слова" - ныне ушедшей из эфира. Это ли не симптом? Закон должен задавать лишь общую рамку "что можно и чего нельзя", а все остальное - дело самих политиков и журналистов.

5. Детали, в которых прячется дьявол

Есть в записке ЦИКа и много предложений по конкретным аспектам проведения кампаний.

Так, предлагается пресечь практику, когда кандидатов не регистрировали из-за мелких неточностей в представленных биографических данных (напомним, А.Руцкого и Ю.Скуратова "не пустили" из-за неточного указания должностей, связанных с научной и преподавательской деятельностью, а М.Сайдуллаева - за то, что в паспорте у него не так обозначен субъект Федерации, в котором он родился). Это - "плюс", только неплохо бы получить ответ на вопрос, почему у нас неточности находятся только в биографиях "неудобных" кандидатов.

Далее, предлагается запретить начальникам (как государственных, так и коммерческих и неправительственных организаций) заставлять подчиненных собирать подписи или работать в кампании. Намерение благое. Только, во-первых, сомнительно, чтобы такая норма вдруг взяла и заработала против кандидатов от "партии власти" (а она подобными вещами нередко грешила), во-вторых, реально ли заставить людей свидетельствовать против своих начальников, а в-третьих, есть риск лавинообразного выдвижения исков (зачастую клеветнических) против начальников неугодных. Так что, боюсь, вреда от такой нормы будет больше, чем пользы.

Еще ЦИК собирается бороться с "двойниками", предлагая отменять их регистрацию по судебному решению. Сразу предупрежу: считаю практику выдвижения "двойников" технологией грязной и недостойной (хотя и не незаконной), и наш центр всегда был категорически против такой практики. Но, извините, наше право не знает понятия "двойник" - где юридические основания для того, чтобы таковым кого-то назвать? К тому же те, кто выдвинул "грязного двойника", не преминут тут же потребовать судебной дерегистрации "реального кандидата", ведь их задача "заварить кашу", устроить скандал, и лучшего повода, чем такая норма, для этой цели не придумать. С двойниками надо бороться - умной агитационной работой, публичным разоблачением. Можно ввести и законодательную норму - но гораздо более простую: предусмотреть, что подача документов в избирательную комиссию и получение удостоверения зарегистрированного кандидата производится только лично кандидатом. Заставьте этих "двойников" явиться на свет Божий под дулами телекамер. Если избиратель на них посмотрит, "реальному" кандидату уже будет легче с ними бороться.

Наконец-то ЦИК признал, что норма, требующая письменного согласия физического лица на использование его изображения в агитационных материалах - явная несуразица ("требует уточнения", как осторожно говорят авторы записки). Эту норму ЦИК и сам нарушал, использовав в ролике времен президентской кампании изображение не просто физического лица, а кандидата в президенты РФ в 1996 г. Юрия Власова (он в том ролике штангу поднимал). Но напомним про главную несуразицу этой нормы: если следовать ее букве, то письменное согласие требуется получать и у своего противника (во вполне законной агитации против него). Такой предлог уже использовался для недопущения в эфир агитационных роликов кандидата в президенты И.Рыбкина. Попробуйте, например, объяснить, например, Джону Керри, что по российскому закону в роликах против Дж.Буша он не мог бы показывать изображение оного, пока хозяин Белого дома не дал на то письменного согласия…

Многоточие, завершающее предыдущий абзац, можно отнести и ко всей записке ЦИКа. Она предписывает нам монополию партий, которые в России не пользуются доверием общества, защиту прав неких "регионов" за счет прав избирателей и административный ресурс, который такими новшествами где-то слегка ограничат, но где-то - выпустят на еще больший простор. Пока экономика растет, а рейтинг президента тверд как скала, ничего страшного не будет - "пипл схавает". Но стоит в этой стройной конструкции чему-то нарушиться, все может пойти прахом. Избирательную систему надо строить так, чтобы она работала и при хорошей, и при плохой политической погоде, а "нагибать" ее под конкретную ситуацию - верный путь к политическому кризису.

Борис Макаренко - первый заместитель генерального директора Центра политических технологий

10.09.04

Статья опубликована на сайте Политком.Ру

Постоянный URL статьи http://www.politcom.ru/2004/pvz505.php

ССЫЛКИ ПО ТЕМЕ:

• Демократия.Ру: Фаляхов Р., "Не на руку "Единой России"

• Демократия.Ру: Центризбирком готовит сюрприз муниципалам

• Демократия.Ру: «Народ имеет право на правовую самооборону»

• Демократия.Ру: Кынев А., Диагноз - партийная недостаточность

• Демократия.Ру: Реквием по одномандатнику

• Демократия.Ру: Кынев А., Пропорциональная Россия

• Демократия.Ру: Ильин В., Повышение роли партии в государственном строительстве

• Демократия.Ру: Кынев А., Новые избирательные инициативы: отчуждение общества от власти